II SA/Rz 1013/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. F. i W. F. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ( dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., nr: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków rekreacji indywidualnej, brodzika, bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe, studni głębinowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza wodno-kanalizacyjne, prądowe i odpływowe - deszczówka) i miejscami postojowymi, na działce nr 592/68 w miejscowości Z. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a." ). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków rekreacji indywidualnej, brodzika, bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe, studni głębinowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza wodno-kanalizacyjne, prądowe i dopływowe - deszczówka) i miejscami postojowymi, na działce nr 592/68 w miejscowości Z. Decyzja ta podjęta została po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprzednio wydanych decyzji w tej sprawie. W odwołaniu od decyzji J. i W. F. ( dalej: "Skarżący"), działając przez pełnomocnika W. M. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli, że decyzja nie uwzględnia wskazań organu odwoławczego, stanowi w rzeczywistości powielenie wcześniej uchylonej decyzji, zawierającej wady. Organ nie uwzględnił stawianych przez Skarżących zarzutów dotyczących wskaźnika zabudowy, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i parametrów kształtowania zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Ponadto analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została opatrzona podpisem i ma inny numer niż decyzja, co sprawia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez analizy urbanistyczna – architektonicznej. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było wyczerpujące, zebrany materiał dowodowy wszechstronny, analiza urbanistyczna odpowiadająca wymogom, projekt decyzji o warunkach zabudowy poddany uzgodnieniom odpowiednich organów, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy, sprowadzającego się do twierdzenia, że liczba planowanych na działce objętej wnioskiem budynków rekreacji indywidualnej jest zbyt duża, organ uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że jest to średni wskaźnik zabudowy wszystkich poddanych analizie działek liczony, jako wskaźnik powierzchni działek do powierzchni zabudowy. Za chybiony organ uznał zarzut braku kontynuacji funkcji. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami rekreacji indywidualnej, a okoliczność, że na niektórych działkach posadowione są pojedyncze domy nie może przemawiać przeciwko wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania identycznego charakteru zabudowy, czy identycznego sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, a stanowi jedynie wymóg by nie była sprzeczna z zabudową już istniejącą, by mogła z tą zabudową współistnieć, co zostało spełnione. Wbrew twierdzeniom Skarżącym załączniki decyzji zostały opatrzone podpisami. W skardze do tutejszego Sądu Skarżący podnieśli następujące zarzuty: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez wydanie warunków dla zabudowy usługowej w zakresie hotelarstwa czy też ośrodka wypoczynkowego, gdy teren wokół planowanej inwestycji to teren zabudowy indywidualnej, - naruszenie art. 11 § 1 K.p.a oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu i ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej określane, jako: "rozporządzenie") poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób wyliczona została powierzchnia zabudowy kubaturowej działki, pomimo kwestionowania tej wielkości przez Skarżących (własne wyliczenia), jak również wobec zmniejszania tej wielkości w kolejno wydawanych decyzjach. - naruszenie § 9 rozporządzenia poprzez niedoręczenie Skarżącym części graficznej analizy urbanistyczno- architektonicznej, opatrzenie części tekstowej (zał. nr 2 do decyzji) innym numerem niż decyzja oraz niepodpisanie tego załącznika. - naruszenie § 1- § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie w wynikach analizy, że funkcja usługowa planowanej inwestycji jest zgodna z funkcją podstawową wykorzystania terenu w obszarze analizowanym, - brak sposoby wyliczenia obszaru analizowanego, - brak podania oznaczenia działek przyjętych do analizy, zwłaszcza działek, na których zabudowę wprost odwołuje się analiza urbanistyczno-architektoniczna, - brak uzasadnienia dla przyjętej wysokości planowanych budynków, - brak uzasadnienia dla przyjętej geometrii dachów planowanych budynków, - naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu właścicieli działek nr 592/56 i 592/50, oddzielonych od inwestycji wąskim pasem służącym, jako droga dojazdowa. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzjach nie określono sposobu wyliczenia trzykrotności szerokości frontu działki, a tym samym nie podano precyzyjnie obszaru analizowanego, nie podano sposobu wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, nie określono linii zabudowy od strony działki nr 592/55. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – inwestor W. M. Nie zgodził się z podniesionymi zarzutami. Wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem, podobnie jak wskaźnik intensywności zabudowy, do którego ustalenia posłużono się wyłącznie nieruchomościami zabudowanymi, jako najbardziej miarodajnymi do określenia kontynuacji zabudowy. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy, wskazał, że w § 2 pkt 5 rozporządzenia jest mowa o froncie działki przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Działka inwestora przylega do drogi publicznej i z niej planowany jest główny wjazd, dlatego też linię zabudowy ustalono od strony drogi publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07 wskazał, że jeżeli zachodzi potrzeba rozbudowy terenów "na zapleczu" już istniejącej od strony drogi, zabudowy, zabudowa jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy – w istotnej jego części – jest wątpliwy. Zgodnie z art. 61 U.p.z.p. planowana inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Bezspornie teren przeznaczony pod zabudowę znajduje się w granicach Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu – zgodnie z uchwałą Nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2014 r., poz. 1951) – podlega więc przepisom obowiązującym na takich terenach. W związku z powyższym wprowadza się zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, dotyczące warunków ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wynikające z położenia w w/w obszarze chronionym, a w szczególności: a) należy zachować szczególną dbałość o gabaryty i formę architektoniczną projektowanego budynku (harmonizującego z otoczeniem z zastosowaniem naturalnych materiałów wykończeniowych, o barwach stonowanych), b) przy projektowaniu zieleni towarzyszącej planowanej zabudowie uwzględnić wykorzystanie wyłącznie rodzimych gatunków drzew i/lub krzewów, dostosowanych do lokalnych warunków siedliskowych, c) zakaz stosowania materiałów wykończeniowych elewacji z tworzyw sztucznych typu siding, d) kolorystyka elewacji i dachu: zakaz stosowania materiałów błyszczących i kolorów jaskrawych, e) zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, f) prace ziemne związane z realizacją planowanej inwestycji nie mogą spowodować trwałego zniekształcenia istniejącej rzeźby przedmiotowego terenu (wyjątkiem są prace ziemne związane z zabezpieczeniem osuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową lub remontem urządzeń wodnych). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 w/w uchwały zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: San, Osława, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym dla sztucznych zbiorników wodnych za linię brzegową uważa się linię wody przy maksymalnej rzędnej piętrzenia wody w zbiorniku. Teren objęty wnioskiem położony jest w całości w tym pasie, jednak zgodnie z § 3 ust. 2 powyższy zakaz nie ma zastosowania dla części terenu objętego wnioskiem, która przeznaczona jest w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę i położona jest w obszarze oznaczonym symbolem X – OBSZARY POTENCJALNEGO ROZWOJU USŁUG TURYSTYKI I WYPOCZYNKU. Wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi przebiega wzdłuż granicy tego obszaru dopuszczając jedynie zabudowę kubaturową w tym terenie. Inwestor nie przewiduje wycinki drzew i krzewów. Na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji – część graficzna (karta 318 – 317) granice obszaru oznaczonego symbolem X – obszary potencjalnego rozwoju usług turystyki i wypoczynku w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oznaczono w ten sposób, że od północy i wschodu działki nr 562/68 istnieje część działki nie mieszcząca się w tym obszarze (karta 318). Teren możliwy do zabudowy stanowi więc jedynie część działki nr 592/68. Tymczasem z załącznika graficznego nr 1 do decyzji I instancji (karta 322) wynika, że linia zabudowy wyznaczona dla planowanej inwestycji została poprowadzona od granicy zachodniej do granicy wschodniej działki nr 592/68. SKO nie zwróciło uwagi, że po stronie wschodniej działki nr 592/68 istnieje pas gruntu, który wyłączony jest spod zabudowy. Należy podkreślić, że kwestia usytuowania planowanych obiektów nie jest okolicznością, którą ostatecznie przesądza się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ostateczne położenie poszczególnych obiektów ustala się w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wyznaczenie linii zabudowy na całej szerokości działki nr 592/68 teoretycznie pozwala na jej zabudowę także w terenie, w którym jest ona zakazana – o czym była mowa wyżej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. inwestor wskazuje we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granice terenu objętego wnioskiem. Pojęcie terenu, o którym mowa m.in. w art. 59 ust. 1 U.p.z.p. nie ma na gruncie tej ustawy autonomicznego znaczenia, ponieważ może być rozumiane wyłącznie z uwzględnieniem przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie dają bowiem podstaw, aby pojęcie terenu identyfikować, jak chce wnoszący skargę kasacyjną, z pojęciem działki ewidencyjnej. Instytucja warunków zagospodarowania terenu ma szerszy zakres zastosowania, niż tylko zabudowa terenu (art. 59 ust. 1 U.p.z.p.). Już więc tylko z tego powodu nie można wiązać ściśle pojęć z ustawy o planowaniu przestrzennym z pojęciami z ustawy Prawo budowlane. Po drugie - deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania posługuje się "terenem" jako przestrzenią, podlegającą zagospodarowaniu, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnosi się do "terenu." Z przepisu art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). Po trzecie - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) posługuje się pojęciem "działki budowalnej" przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosi więc zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. Po czwarte - ustawa Prawo budowlane mówi np. o nieruchomości gruntowej na cele budowlane (art. 4) albo nieruchomości na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2), nie definiując tych pojęć. W tym stanie prawnym nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze objętym planem (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14) czy tez na podstawie innych przepisów wyłączony jest spod zabudowy (por także wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 782/12). Inwestor w niniejszej sprawie zmienił treść pisemnego wniosku obejmującego całą działkę nr 592/68 pismami z dnia 19 listopada 2013 r. (karta 70 i karta 69) i z dnia 5 marca 2014 r. (karta 76 i karta 75). Zwłaszcza wykreślone liniami koloru zielonego na mapie (karta 70) granice terenu pod zabudowę wskazują na ograniczenie go do terenu dopuszczalnej zabudowy wynikającego ze Studium. Kwestię te należy bezwzględnie wyjaśnić. Wydanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy na całą działkę przy wniosku obejmującym tylko jej część byłoby sprzeczne z w/w przepisami prawa, w tym także art. 52 U.p.z.p. w zw. z art. 64 U.p.z.p. – nie odpowiadałoby żądaniu wniosku. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wniosek sprecyzowany przez inwestora (karta 160 i karta 162) wskazywał np. liczbę planowanych miejsc postojowych, co nie znalazło odzwierciedlenia w treści decyzji. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii z naruszeniem art. 7, art. 70, art. 107 § 3 K.p.a. mógł w oczywisty sposób wpłynąć na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważa, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w kontrolowanej decyzji polega także na przywołaniu treści Studium (...), ale bez podania z jakiej daty ono pochodzi, co świadczy o braku dokładności i precyzji organu, mogącej mieć wpływ na jej wynik. Sąd wobec nieustalenia de facto precyzyjnie treści wniosku wnioskodawcy przez organy nie może wiążąco wypowiadać się co do pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Należy tylko podkreślić, co będzie ważne przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że w praktyce występują sytuacje, kiedy zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa, determinujące wielkość wyznaczonego obszaru do analizy cech zabudowy, nie jest adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Oznacza to, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; 15 lipca 2009 r. sygn. akt 1153/08). Należy również podkreślić, że przy ocenie decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględnić prawo gospodarowania terenem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i zasadę ekonomicznego wykorzystania terenu przewidzianą w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, gdyż celem analizowanych uregulowań jest ochrona ładu przestrzennego nie zaś drastyczne ograniczenia zabudowy. Urbanistyczna całość, według cech której następuje określenie warunków zabudowy, to nie tylko budynki leżące w ciągu drogi, do której dostęp ma działka, ale może to być zespół budynków położonych w obszarze analizowanym (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1278/14). Sąd stwierdził naruszenie przywołanych w uzasadnieniu przez SKO przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 U.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w niedokładnie ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.