II SA/Rz 1022/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku dawnej "komory celnej" usytuowanym na działce nr ewid. 190/1 w D., wpisanym do rejestru zabytków woj. [...] pod. nr ewid. [...], w części dotyczącej osób, na które nałożono obowiązek oraz terminu wykonania tych czynności, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm; dalej: "K.p.a."), oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej: "P. b."). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku czynności kontrolnych budynku dawnej "komory celnej", usytuowanego na działce nr ewid. 190/1 w D., wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr ewid. [...] ustalił następujący stan obiektu: ściany zbudowane z kamienia na zaprawie i cegły ceramicznej, wysokości ok. 5-6m, resztki muru ściany południowej budynku przy ogrodzeniu z siatki, oddzielającym działkę nr ewid. 190/1 od działki nr ewid. 190/2, zachowana ściana północna w ok. 20-30 % (narożniki ściany tj. narożnik północno- zachodni i narożnik północno- wschodni), środek ściany północnej zawalony, zachowana w ok. 80-90% zachodnia ściana komory - stan techniczny nieodpowiedni (rozwarstwiające się kamienie z muru, szczególnie w partii południowo-zachodniej w przyziemiu, luźny materiał murowy - cegły bez zaprawy ułożone w koronie ściany), w 50 % zachowana ściana wschodnia komory - północno- wschodni odcinek w koronie ściany, materiał murowy niezwiązany z zaprawą (zaprawa została wypłukana przez wody deszczowe, widoczne są luźno ułożone cegły), uszkodzone stalowe ściągi zabezpieczające konstrukcję murową budynku w koronie ścian. Działka ogrodzona ogrodzeniem trwałym z siatki na słupkach stalowych, wejście na działkę od strony ul. K. niezabezpieczone, furtka usytuowana w ogrodzeniu działki nr ewid. 190/1 od strony działki 189/3 (strona południowo-wschodnia komory) otwarta. W ocenie organu I instancji stwierdzony stan obiektu zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Działka, na której znajduje się obiekt nie jest zabezpieczona przed dostępem osób postronnych, brak jest tablic ostrzegawczych przed grożącym niebezpieczeństwem, realne zagrożenie dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 189/1 i osób tam przebywających. Odległość ściany zachodniej komory od budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 191 około 3,5m zaś odległość ściany wschodniej komory od ogrodzenia dzielącego działki nr ewid. 190/1 i 189/3 ok. 4,0-4,25m. W związku z powyższym nałożono następujące obowiązki: usunięcie gruzu z terenu działek nr ewid. 190/1 i 191, wykonanie na terenie działki nr ewid. 191 wzdłuż pozostałości zachodniej ściany przedmiotowego budynku, wolno stojącego daszka ochronnego (niekotwionego do murów tego budynku) według wymagań zawartych w przepisach § 22 ust. 1, ust. 2 i ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003r., Nr 47, poz. 401), zabezpieczającego teren działki nr ewid. 191 przed spadaniem fragmentów elementów murowych na teren działki, zastrzegając że pokrycie tego daszka powinno być szczelne i odporne na przebicie przez spadające przedmioty, skuteczne wygrodzenie terenu działki nr ewid. 190/1, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, w celu zapobieżenia przedostawania się na teren tej działki osób postronnych, umieszczenie na wyżej wymienionym ogrodzeniu (z każdej strony działki nr ewid. 190/1) tablic ostrzegawczych bhp o grożącym niebezpieczeństwie zawalenia się obiektu oraz zakazujących wstępu na teren obiektu osobom nieupoważnionym, do dnia 5 czerwca 2015r. Obowiązek nałożono na G. S., B. S., M. T. – C., H.S. i P. W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.S., który wskazał, że nigdy nie był właścicielem działki 190/1. Organ odwoławczy uchylił decyzję w zakresie określenia osób zobowiązanych do dokonania czynności oraz terminu wykonania prac. Ustalił, że spadkobiercami po zmarłej B. S. są: M. T. oraz P. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 12.12.2011r. Sygn. akt. [...]), natomiast spadkobiercami po zmarłym A. S.: H. S. oraz E. O. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 14 kwietnia 1997r. Sygn. akt [...] i postanowienie z dnia 14.04.1997r. Sygn. akt. [...]). Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu G.S., organ wyjaśnił, że z notatki urzędowej sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że jest jednym ze współwłaścicieli działki nr ewid. 190/1 w D. i nie ma podstaw do kwestionowania jego osoby, jako adresata nałożonego obowiązku. Skargę do Sądu wniósł P. W. Zakwestionował wyznaczony w decyzji termin wykonania robót, wnosząc o jego przesunięcie ze względów finansowych jak i technicznych. Wskazał, że ze względu na spory rodzinne obiekt jest zaniedbany i nie dokonywano żadnych prac, obecnie jednak trwają negocjacje przekazania go w darowiźnie Gminie [...]. Wszyscy właściciele wyrazili na to zgodę, jednak do czasu uregulowania kwestii własnościowych, utworzenia Księgi Wieczystej, jest to niemożliwe. W postanowienie Sądu o podziale spadku obejmującym przedmiotową nieruchomość pojawił się błąd dotyczący powierzchni i sprawa jest wyjaśniana przed Sądem Rejonowym . Ponadto część prac, których obowiązek wykonania nałożono, jest niemożliwa do wykonania, jak chociażby wykonanie masywnego zadaszenia ze względu na brak miejsca, groźbę zawalenia ściany i zagrożenie życia ludzi. Wywiezienie gruzu uniemożliwia brak dojazdu, dwie drogi dojazdowe są nieprzejezdne, na jednej znajduje się 10 letnie drzewo, o którego usunięcie zwrócono się do Gminy, na drugiej - nielegalnie postawiona budka na pieczywo. Ponadto koszt wykonania prac przekracza możliwości finansowe zobowiązanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowej kontroli poddano legalność decyzji wydanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."). Zgodnie z tym przepisem: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (...), 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ wydaje decyzję o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym; decyzję o zakazie użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie organ I instancji nakazał (organ odwoławczy w tym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, zmiana dotyczyła wyłącznie osób zobowiązanych do wykonania robót i terminu ich wykonania ), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku dawnej "komory celnej" usytuowanym na działce nr ewid. 190/1 w D. wpisanym do rejestru zabytków woj. [...] pod nr ewid. [...], przez m.in. wykonanie na terenie działki nr ewid. 191, wzdłuż pozostałości zachodniej ściany przedmiotowego budynku, wolno stojącego daszka ochronnego (niekotwionego do murów tego budynku) według wymagań zawartych w przepisach § 22 ust. 1, ust. 2 i ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003r., Nr 47, poz. 401), zabezpieczającego teren działki nr ewid. 191 przed spadaniem fragmentów elementów murowych na teren działki (pkt 2 decyzji ). Organy obu instancji jednoznacznie i bezspornie stwierdziły, że obiekt znajduje się "w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia oraz zagraża zdrowiu i życiu ludzi czyli spełnione są przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b. Obiekt ten nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Organy stwierdziły de facto, że nadaje się do rozbiórki ale nie można jej orzec wobec treści art. 67 ust. 1 prawa budowlanego z uwagi na wpis obiektu do rejestru zabytków. Organ I instancji ustalił, że z uwagi na zabytkowy charakter komory celnej organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydawania nakazów polegających na wykonaniu odpowiednich robót budowlanych. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może polegać wyłącznie na wykonaniu robót zabezpieczających i porządkujących. Organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii, ale pogląd PINB zaakceptował utrzymując w mocy jego decyzję. Z analizy akt sprawy wynika, że w toczącym się postępowaniu przed Podkarpackim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nakazano: demontaż górnej części narożnika południowo – zachodniego komory celnej, demontaż górnej części narożnika południowo–wschodniego, uporządkowanie i odgruzowanie wnętrza oraz zabezpieczenie korony murów. Z akt sprawy, pism organów wynika również, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do dnia dzisiejszego nie została wykonana, a co za tym idzie nałożone nią obowiązki nie zostały zrealizowane. W wytycznych pokontrolnych z dnia 28 marca 2006 r. wskazano na potrzebę wykonania prac zabezpieczających polegających na rozważeniu możliwości obniżenia pozostałych murów obwodowych budynku do bezpiecznej wysokości, w taki sposób aby poluzowane kamienie nie wypadały na sąsiednie działki, podmurowanie ubytki murów w strefie przyziemia, gdzie doszło do degradacji kamiennego wątku, co zagraża statyce ścian. Wskazano przy tym na tym na konieczność działania w oparciu o stosowny program zabezpieczenia budowli zatwierdzony w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków Delegatura , a także na konieczność ogrodzenia budowli i zawieszenia tablic ostrzegawczych przed grożącym niebezpieczeństwem, oraz konieczność uporządkowania terenu przez wycięcie samosiewów krzewów, jak również kamieni i cegieł leżących wokół budowli. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) nie narusza przepisów Prawa budowlanego (art. 2 ust. 1 tej ustawy). Przepisy tej ustawy nie stanowią przepisów lex specialis w stosunku do przepisów P.b. "Żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowanie prowadzi też konserwator zabytków". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 961/13). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nałożenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opisanych wyżej obowiązków i brak ich realizacji, nie stanowi przeszkody w nałożeniu tego rodzaju obowiązków przez organ nadzoru budowlanego w świetle art. 66 P.b., o ile względy techniczne nie sprzeciwią się temu. W sprawie niniejszej istotną kwestią było ustalenie, czy dopuszczalne było nakazanie wykonania prac opisanych w decyzji organu I instancji jako robót zmierzających do "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w rozumieniu art. 66 ust. 1 in fine prawa budowlanego. Nakazane prace miały charakter wyłącznie zabezpieczający. Przepis art. 66 nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ww. ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok NSA z 24 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 1102/07, Lex nr 508470). Z treści art. 66 wynika, iż wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest to stan, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Nie każde jednak naruszenie przepisów o warunkach technicznych stanowi podstawę do uznania, że użytkowany obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu cyt. przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 66-69 Prawa budowlanego określają środki działania organu nadzoru budowlanego, które należy podjąć z uwagi na zagrożenia, które stwarza obiekt budowlany z uwagi na jego stan techniczny. Gradacja tych środków oraz zastosowanie jednego z nich zależy od stanu obiektu budowlanego i stopnia zagrożenia. Usunięcie nieprawidłowości z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego zawiera się w problematyce "utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym", o jakiej mowa w art. 61 pkt 1 prawa budowlanego. Utrzymanie obiektu w sposób zgodny z prawem w świetle art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 3, pkt 7 prawa budowlanego wiąże się ze spełnieniem wymagań dotyczących ochrony substancji zabytku, osób trzecich i ich bezpieczeństwa. W tym znaczeniu nakazane prace zabezpieczające mieściłyby się w pojęciu prac mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Oczywiście przy wydawaniu nakazów z art. 66 prawa budowlanego organy nie zawsze będą musiały posiłkować się ekspertyzą techniczną (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II OSK 2093/13). Konieczność jej sporządzenia każdorazowo winna być przedmiotem rozważenia organów w tego typu sprawie. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy nie wyjaśniły faktycznej możliwości wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z jej treścią – uznając zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza wykonania daszku ochronnego na działce nr 191 od strony zachodniej działki nr 190/1. Cytowany przez organy § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., nr 47, poz. 401) brzmi: 1. Daszki ochronne powinny znajdować się na wysokości nie mniejszej niż 2,4 m nad terenem w najniższym miejscu i być nachylone pod kątem 45° w kierunku źródła zagrożenia. Pokrycie daszków powinno być szczelne i odporne na przebicie przez spadające przedmioty. 2. W miejscach przejść i przejazdów szerokość daszka ochronnego wynosi co najmniej o 0,5 m więcej z każdej strony niż szerokość przejścia lub przejazdu. 3. Używanie daszków ochronnych jako rusztowań lub miejsc składowania narzędzi, sprzętu, materiałów jest zabronione. Biorąc pod uwagę wysokość muru komory celnej i odległość od ściany budynku na działce sąsiedniej wątpliwości co do możliwości usytuowania takiego daszku w tym miejscu są uzasadnione. Skarżący zarzuca, że daszek wg decyzji, to konstrukcja, która ma zabezpieczyć teren działki nr 191 przed spadaniem fragmentów muru komory celnej w taki sposób, że pokrycie daszka ma być szczelne i odporne na spadające przedmioty. Sęk w tym, że wysokość muru komory celnej w granicy działki nr 190/1 od zachodu jest wielkości budynku na działce nr 191 położonego w odległości 3,5 m od niego (fot. 1/8, 3/8). Ściana komory pochylona jest w kierunku budynku mieszkalnego na działce nr 191 (por. karta 1 akt organu I instancji). Twierdzenia skargi o braku technicznej możliwości zlokalizowania w tym miejscu daszku o funkcjach, których wymagają organy nadzoru są bardzo prawdopodobne w tej sytuacji. Stawia to pod znakiem zapytania wykonalność zaskarżonej decyzji. Okoliczności te – znane organom – winny dać asumpt do tego, aby stwierdziwszy konieczność wykonania takiego daszku zbadały możliwość jego postawienia oraz zakładaną funkcjonalność, co przekłada się na konieczność sporządzenia ekspertyzy, czego w tej sprawie nie uczyniono. Nie jest pewne, w realiach sprawy, czy daszek taki można w ogóle w tym miejscu zlokalizować i czy "zatrzyma" on spadającą ścianę komory takiej wielkości jak stwierdzono w aktach sprawy. Ze względu na realną możliwość wykonania obowiązków nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 530/11). Ponadto lektura akt administracyjnych rodzi nieodparte wrażenie, że organy wbrew temu, co wydarzyło się w toku postępowania zignorowały informacje Konserwatora Zabytków, czy też kolejne zgłoszenia policji o zawalaniu się muru i istniejącym niebezpieczeństwie dla ludzi i mienia (k. 1, k. 12, k.15 akt administracyjnych I instancji). Stwierdzenie takiego stanu obligowało organy do wyjaśnienia – w pierwszej kolejności – czy nie wypełniona została hipoteza art. 69 prawa budowlanego. Dopiero w razie ewentualnej negatywnej odpowiedzi na to pytanie – organ winien procedować w trybie art. 66 prawa budowlanego. Organ II instancji zignorował nadto zmianę stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym polegającą na zawaleniu się (kolejnym) po wydaniu decyzji organu I instancji części muru komory celnej od strony zachodniej i południowej w dniu 8 kwietnia 2015 r. (k. 146 akt sądowych). Orzekanie w tej sytuacji co do meriti bez wyjaśnienia tej okoliczności poprzez przyjęcie ustaleń organu I instancji jest naruszeniem art. 136 k.p.a., który mógłby przełożyć się na wynik sprawy. Powyższe rozważania przesądzają o tym, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez organy w wątpliwie ustalonym stanie faktycznym art. 66 prawa budowlanego przesądza o jego naruszeniu poprzez wadliwe jego zastosowanie. Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem wydania decyzji przed uregulowaniem kwestii własnościowych i przekazaniem nieruchomości w darowiźnie Gminie [...]. Jak wynika z art. 61 P.b. obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. P.b. spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił kwestię własności działki nr ewid. 190/1, na której znajduje się komora celna w oparciu o wypis z ewidencji gruntów oraz dołączone odpisy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku co zostało w sposób należyty uzasadnione, i na obecnym etapie brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by termin wykonania ewentualnych prac zabezpieczających uzależniać od przekazania nieruchomości w drodze darowizny Gminie [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.