II SA/Rz 1025/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwów Gminy Miasto [...] oraz A.N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwów Gminy Miasto [...] i A.N. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: k.p.a.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi publicznej gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] w [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i przebudową infrastruktury technicznej" w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Połączenie ul. [...] z ul. [...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.N., podnosząc, że jej wątpliwości budzi planowany odcinek drogi przebiegający przez jej działkę nr 751 oraz działkę nr 752/2, który nie służy połączeniu ul. [...] z ul. [...]. Zdaniem Odwołującej jest on niezgodny z celem inwestycji, a droga nagle się urywa. Odwołująca się podała, że wyraża zgodę na przebieg inwestycji, jednakże tylko w części od odcinka skrętu planowanej drogi na działkę nr 752/2 i wnosi jednocześnie o zaprojektowanie zjazdu o szerokości 3 m na pozostałą część jej działki. W jej ocenie projekt drogi tj. "podniesienie" jej powoduje, że teren ten będzie znajdował się poniżej drogi i będzie zalewany po opadach deszczu. Ponadto uważa, że takie zaplanowanie dalszego odcinka drogi powoduje, że cała pozostała część jej działki nie może zostać racjonalnie zagospodarowana i wykorzystana. Zdaniem Odwołującej, odcinek drogi o szerokości 5 m usytuowany od południowej strony jej działki nie stanowi połączenia drogi gminnej publicznej z inną drogą gminną publiczną i tak naprawdę jest zjazdem do prywatnych posesji za publiczne pieniądze. Ponadto Organ nie ustosunkował się do kwestii, czy pozostawiona od strony południowej część działki Odwołującej o powierzchni ok. 2 arów zostanie wykupiona pod planowaną inwestycję. Podniosła również, że w prowadzonym postępowaniu upubliczniane były różne mapy. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze późn. zm. – dalej: u.d.p.), zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody, zaprojektowany przez inwestora zjazd publiczny w km 0+185.70 do działki nr ewid. 39/2, który zlokalizowany został na działce nr ewid. 752/4 (powstałej z podziału działki nr ewid. 752/2) oraz na działce nr ewid. 751/1 (powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. 751) nie wypełnia definicji zjazdu zawartej w u.d.p., bowiem nie stanowi bezpośredniego miejsca dostępu działki nr 39/2 do projektowanej publicznej drogi gminnej (pomiędzy działką nr 39/2 a projektowaną drogą gminną znajduje się jeszcze działka nr 751/1). Ponadto Organ wskazał, że pomiędzy załącznikiem nr 3A ("Projekt zagospodarowania terenu-część opisowo rysunkowa") do zaskarżonej decyzji a załącznikiem nr 3C ("Projekt architektoniczno-budowlany II.1 Branża drogowa" występuje rozbieżność w zakresie zaprojektowanych elementów przedmiotowej drogi gminnej. Rozbieżności stwierdzono również pomiędzy załącznikiem nr 3 C a załącznikiem nr 1B ("Mapa z przebiegiem drogi"). Sprzeciwy od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...] oraz A.N. W swoim sprzeciwie Gmina zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie w okolicznościach sprawy, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Gminy wskazany przez Wojewodę powód uchylenia decyzji Organu I instancji nie miał znaczenia dla wyniku sprawy, albo mógł zostać usunięty poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej. Jak wskazała, "zjazd publiczny w km 0+185,70 do działki nr ewid. 39/2" jest rozwiązaniem docelowym przebiegu przyszłościowej drogi wewnętrznej KDW.1, a zarazem dojazdem do istniejącej drogi służebności zlokalizowanej na działce nr ewid. 39/2 służącej jako dojazd do budynków: nr 157 (dz. nr ewid. 753/2), 157a (dz. nr ewid. 753/1), 157b (dz. nr ewid. 39/9) i 157d (dz. nr ewid. 39/12). Ponadto zjazd ten pozwoli na dostęp do działki 751/2 (działka nr 751/1 znajduje się w linii rozgraniczającej teren inwestycji budowy drogi). Gmina podała również, że wszystkie zjazdy w omawianym rejonie zlokalizowane są w liniach rozgraniczających teren inwestycji rozbudowy drogi. Wyjaśniła, że różnica pomiędzy załącznikami graficznymi wynika z faktu, że w załączniku 3A PZT zawarto treść materiałów złożonych do wydania opinii ZUDP, zaś w pozostałych załącznikach pokazano rozwiązania docelowe, co jej zdaniem nie ma wpływu na wydaną opinię, ponieważ zjazdy nie podlegają uzgodnieniu na posiedzeniu koordynacyjnym. Gmina wskazała, że zaprojektowana droga zgodnie z treścią decyzji obejmuje swoim zakresem również budowę łącznika, obejmującego działkę 751/1, która sąsiaduje bezpośrednio z działką 39/2, wobec tego zaprojektowany zjazd jest zjazdem bezpośrednim z projektowanej drogi, a nie zjazdem poprowadzonym przez działkę 751/1, jako działkę nie objętą decyzją. A.N. w złożonym sprzeciwie wskazała, że w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda powinien sam odnieść się do kwestii w/w zjazdu publicznego. Obawy Skarżącej budzi bezstronność prowadzonego przez Organ I instancji postępowania, w sytuacji gdy Prezydent, działając jako właściwy zarządca drogi i składając wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednocześnie decyzję tą wydaje. Dlatego istotne jest dla Skarżącej, aby sprawę rozstrzygnął Wojewoda z wyłączeniem zarówno Prezydenta, jego zastępców, jak i innych pracowników Urzędu Miasta [...]. W udzielonych na sprzeciwy odpowiedziach, Organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Sprzeciwy zostały przez WSA uwzględnione, bowiem okazały się częściowo uzasadnione. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Zaskarżona do WSA decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). W kontekście powyższych przepisów Organ nie może pomijać znaczenia art. 136 § 1 K.p.a., który to przepis wyposaża go w możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie (na wniosek lub z urzędu) bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 379/18, LEX). Jednocześnie instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 590/18, LEX). WSA podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 września 2018 r., o sygn. II SA/Rz 981/18 (LEX), iż zawarty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Zatem, w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Należy podzielić także to stanowisko Sądu, iż ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mając na względzie wyłożone powyżej standardy stosowania art. 138 § K.p.a. Sąd zobowiązany był stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody nie odpowiada powyższym wymogom. Otóż Organ odwoławczy nie tłumaczy choćby zdaniem przyczyn, dla których nie skorzystał z możliwości w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. Wojewoda w swym rozstrzygnięciu wskazuje, że jego zdaniem zjazd do działki o nr 39/2, nie wypełnia ustawowej definicji zjazdu z drogi publicznej, a ponadto pomiędzy załącznikami do decyzji Prezydenta Miasta [...] występuje rozbieżność w zakresie zjazdów z drogi oraz łącznika. Uwypuklone przez Organ odwoławczy uchybienia wobec wszystkich pozostałych a ustalonych okoliczności sprawy realizacji inwestycji drogowej (dotyczących przecież nie tylko samej drogi ale także budowy kanalizacji deszczowej i przebudowy infrastruktury technicznej), nie sposób uznać za tak znaczące, aby uprawniały do stwierdzenia stanu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w znacznej części. Zdaniem WSA, Wojewoda nie tylko nie wyjaśnił przyczyn nie zastosowania art. 136 K.p.a., ale wobec bardzo obszernego materiału dowodowego uwarunkowanego niebagatelnym rozmiarem inwestycji drogowej nie wykazał również, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w takiej części, która uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zauważyć też należało, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazuje jednoznacznie jakie to okoliczności faktyczne nie zostały przez Prezydenta ustalone (np. pominięte), a jednie dokonuje oceny istniejącego już materiału dowodowego w postaci projektu budowlanego i załączników do decyzji tego organu. Kwestia oceny materiału dowodowego nie może stanowić przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; tą przyczyną może być niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy zebranie i rozpatrzenie koniecznych dowodów. WSA podkreśla, iż Organ odwoławczy był obowiązany do szczególnie przekonującego wyjaśnienia przyczyn uchylenia decyzji Prezydenta, bowiem jego decyzja była już drugą decyzją kasacyjną wydaną w toku postępowania prowadzonego w sprawie realizacji inwestycji drogowej. Ponadto, zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem na etapie postępowania odwoławczego bynajmniej nie przekraczało zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego, a tego rodzaju uchybienia dokumentacji projektowej wskazano w uzasadnieniu skontrolowanej przez WSA decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 751/17). Te szczególne uwarunkowania postępowania obligowały Organ odwoławczy do dokładnego uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym również przekonującego wyjaśnienia z jakiej przyczyny niemożliwym było usunięcie braków postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej. Wydana przez Wojewoda decyzja nie wyjaśnia jednak, dlaczego nie można było usunąć dostrzeżonych braków zarówno w zakresie projektu budowalnego jak również rozbieżności pomiędzy załącznikami do decyzji Prezydenta Miasta [...] w sposób samodzielny bądź w drodze zlecenia, co tym samym nie przekonuje do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe ustalenia oznaczają, że Wojewoda pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wykazał zaistnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach należało przyznać wnoszącym sprzeciwy rację, co do niewykluczenia przez Organ odwoławczy możliwości wydania decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut skarżącej A.N. oparty na naruszeniu przepisów o wyłączeniu pracownika organu tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 24 § 3 K.p.a. nie został przez WSA uwzględniony, bowiem nie dotyczył bezpośrednio podstaw stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Na marginesie dodać należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że wyłączone jest prawo inwestora - zarządcy drogi będącego jednostką organizacyjną gminy, działającego z upoważnienia i wykonującego zadania prezydenta miasta będącego zarządcą dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, do wniesienia skargi do sądu na ostateczną decyzję wydaną w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2075/12, z 30 marca 2010 r., sygn. II OSK 88/10, wyrok z 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1829/10, wyrok z 15 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2254/12, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te w przypadku Gminy składa się wpis w kwocie 100 zł, oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W przypadku A.N. koszty postępowania sądowego obejmowały jedynie uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł. Sąd nie orzekał o wymierzeniu Organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. WSA informuje, że w myśl art. 151a § 3 P.p.s.a. od wyroku uwzględniającego sprzeciw środek odwoławczy nie przysługuje.