II SA/Rz 1030/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na niewykonanie przez Burmistrza Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 13/13 uwzględniającego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] I. wymierza Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 3 000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; II. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność i niewykonanie przez Burmistrza Miasta [...] wyroku tego Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 13/13, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w kwocie odpowiadającej co najmniej pięciokrotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za 2012 r. oraz o stwierdzenie, że niewykonanie wyroku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2010 r. wszczęte zostało przez Burmistrza Miasta [...]- na wniosek współwłaścicieli – postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami położonymi w J. w obrębie [...] tj.: nr 2075 i 1979/1, 2077 i 1979/1, 2075 i 2074, 2075 i 2076, 2077 i 2076 oraz 2090 i 2076. Zostało ono częściowo umorzone na wniosek stron, postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w zakresie pomiędzy działką nr 2074 i nr 2075, działką nr 2075 i działką nr 2076, działką nr 2076 i działką nr 2077 oraz pomiędzy działką nr 2076 i nr 2090. W związku ze skargą J. C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SAB/Rz 13/13 zobowiązał ten organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami. Sąd stwierdził znaczne przekroczenie terminu dla przeprowadzenia postępowania i załatwienia sprawy, określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Przedmiotowe postępowanie prowadzone bowiem było na wniosek złożony [...].07.2010 r., natomiast organ tylko jeden raz zastosował instrument przewidziany w art. 36 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony (pismo z [...].11.2012 r.) o przewidywanym terminie rozgraniczenia - do dnia [...] marca 2013 r. i wskazanie, że przyczyną przesunięcia terminu zakończenia postępowania jest konieczność aktualizacji ofert na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic. Sąd przyjął jednocześnie, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszenia prawa. Bezpośrednio po wszczęciu postępowania organ zwrócił się bowiem do uprawnionych geodetów z propozycją złożenia oferty cenowej na wykonanie czynności biegłego. W związku zaś z przedstawieniem ofert, Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie w przedmiocie zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego solidarnie od współwłaścicieli nieruchomości, którzy jej nie uiścili. Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania o rozgraniczenie toczyły się liczne postępowania incydentalne a to: w przedmiocie wyłączenia organu od prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (zakończone postanowieniem tut. Sądu o odrzuceniu skargi), w przedmiocie zawieszenia postępowania (zakończone postanowieniem organu II instancji), w przedmiocie wyjaśnienia treści postanowienia ustalającego zaliczkę na poczet opinii biegłego. W związku z modyfikacją pierwotnego żądania i umorzeniem w części postępowania rozgraniczeniowego, Burmistrz Miasta [...] ponownie wydał postanowienie w przedmiocie zaliczki na poczet opinii, do wpłacenia której zobowiązał uczestników postępowania solidarnie (zaliczka ponownie nie została uiszczona). Następnie został złożony kolejny wniosek o wyłączenie Burmistrza Miasta [...] (postępowanie w przedmiocie którego zakończyło postanowienie tut. Sądu z dnia [...] maja 2012 r. o odrzuceniu skargi). W ocenie Sądu, mnogość postępowań incydentalnych w toku sprawy o rozgraniczenie, niewpłacenie zaliczki na poczet opinii biegłego, rezygnacja biegłych z wydania opinii, nie wskazują na rażące naruszenie prawa przez prowadzący postępowanie organ. Sąd uwzględnił przy tym również, że w toku postępowania organ udzielał odpowiedzi na każdy złożony wniosek, jak też informował o podejmowanych czynnościach oraz wyjaśniał podjęte działania. Po wydaniu wyroku w toku postępowania o rozgraniczenie Burmistrz Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. i J. Ł. (z [...].05.2013 r.) odmówił wyłączenia M. B. – Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] od udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolejne postanowienie tej samej treści organ wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. (rozpoznając wniosek wyżej wymienionych z [...].07.2013 r.). Natomiast postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta [...], także działając na wniosek A. Ł. i J. L., odmówił wyłączenia geodety uprawnionego E. B. od udziału jako biegłego w przedmiotowym postępowaniu. Dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrza Miasta [....] otrzymał odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r. wraz z aktami sprawy. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożony został w organie wniosek A. Ł. i J. Ł. o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, ze względów rodzinnych. Z uwagi na powyższe, organ skierował do stron pismo (z [...].08.2013 r.) informujące o możliwości zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego takiego zawieszenia. Wcześniej, bo dnia [...].08.2013 r. wpłynęło do organu pismo J. C., w którym zwrócił się on o zaprzestanie łamania prawa i wykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24.04.2013 r. Żądanie to strona ponowiła w piśmie z [...].09.2013 r., w którym wyraziła jednocześnie sprzeciw wobec zawieszenia niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zażalenie J. Ł. na to rozstrzygnięcie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przy piśmie z [...].10.2013 r., natomiast zawiadomieniem z [...].09.2013 r. organ – działając na podstawie art. 26 § 1 k.p.a. – poinformował strony o planowanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] października 2013 r. Jako przyczynę powyższego wskazał trwające prace biegłego związane z czynnościami ustalenia przebiegu granicy (wobec nieskutecznych prób doręczenia wezwań do wzięcia udziału w tych czynnościach) oraz konieczność rozpatrzenia wniosku A. Ł. i J. Ł. o zawieszenie postępowania. Wobec kolejnego wniosku A. L. i J. Ł. o zawieszenie przedmiotowego postępowania (z dnia [...].09.2013 r.) Burmistrz Miasta [...] - pismem z dnia [...].10.2013 r.. - poinformował strony o możliwości zgłoszenia sprzeciwu w tym przedmiocie. W związku zaś z niedotrzymaniem przez biegłego E. B. terminu zakończenia czynności ustalenia przebiegu granic, postanowieniem z dnia [...] października 2013r. Burmistrz Miasta [...] odwołał wymienionego geodetę, powołując jednocześnie nowego geodetę – T. M. w charakterze biegłego w niniejszym postępowaniu. W wymienionej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (złożonej w dniu 10 września 2013 r.) J. C. podniósł, że [...].09.2013 r. uzyskał informację, że podmiot działający na zlecenie Burmistrza Miasta [...] rozpoczął remont ul. [...], na odcinku będącym przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, korzystając z działek należących do wnioskodawców tego postępowania i naruszając tym samym ich własność. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie metodą faktów dokonanych. W sytuacji zaś, gdy sporne są granice, w pierwszej kolejności winno zostać zakończone postępowanie rozgraniczeniowe, następnie zaś możliwe jest rozpoczęcie remontu drogi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [....] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie mógł zakończyć postępowania w wyznaczonym przez Sąd terminie z uwagi na przedłużające się czynności biegłego i w konsekwencji na brak dokumentów, które będą podstawą wydania decyzji, a co do których sporządzenia zobowiązany był biegły. Organ zwrócił także uwagę na szereg wniosków "pobocznych" złożonych w niniejszym postępowaniu (o wyłączenie organu, pracownika organu, biegłego, o zawieszenie postępowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona przez J. C. w dniu [...] września 2013 r. w dotyczy bezczynności i niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 13/13. Przez niewykonanie wyroku, zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć pozostawanie w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Uprawnienie określone w art. 154 § 1 P.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 226; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 480, wyrok NSA z dnia 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, LEX Nr 1152120)). W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje art. 154 P.p.s.a., oznacza bezczynność w postępowaniu administracyjnym, powstałą po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę. Stąd też Sąd przyjął, biorąc pod uwagę wyraźne wskazanie w skardze, że obejmuje ona zarówno bezczynność Burmistrza Miasta [....], jak i niewykonanie wyroku II SAB/Rz 13/13. Skarga na bezczynność rozpoznana została w odrębnym postępowaniu o sygnaturze, II SAB/Rz 106/13. W niniejszej natomiast sprawie Sąd rozpoznał skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 13/13. Warunkiem skutecznego wniesienia takiej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Z takim wezwaniem skarżący J. C. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., a zatem wyczerpał tryb do wniesienia skargi z art. 154 § 1 P.p.s.a. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2004 r., s. 226). W wydanym w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 13/13 uwzględniającym skargę J. C., Sąd uznał, że Burmistrz Miasta [...] pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i zobowiązał tenże organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami. Z akt przesłanych w niniejszej sprawie wynika, że akta administracyjne zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta [...] w dniu [...] lipca 2013 r. wraz z prawomocnym wyrokiem II SAB/Rz 13/13. Nie ulega też wątpliwości, że organ ten nie wydał w 30 dniowym terminie wyznaczonym w ww. wyroku, liczonym od daty zwrotu akt, tj. do dnia 16 sierpnia 2013 r. rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Rozstrzygnięcie takie nie zostało nawet wydane do chwili obecnej. Należy podkreślić, że oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność Sąd bierze jedynie pod uwagę sam fakt wydania przez organ decyzji czy postanowienia w terminie wyznaczonym w tym wyroku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2012 r., II SA/Po 772/12, LEX Nr 1241239). Z tych też względów na ocenę zasadności skargi złożonej w niniejszej sprawie w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a. nie mogły wpłynąć argumenty organu dotyczące przedłużających się czynności biegłego, czy też mnogości wniosków składanych przez strony w toku postępowania. Należy zauważyć, że ww. przepis ma charakter dyscyplinujący, ale i restrykcyjny. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Sąd może natomiast miarkować wysokość grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (postanowienie NSA z dnia 20.06.2008 r., I OZ 449/08, LEX Nr 493805, postanowienie NSA z dnia 14.09.2010 r., I OZ 675/10, LEX Nr 741924, wyrok NSA z dnia 1.10.2010 r., I OSK 1166/10, LEX Nr 744945, postanowienie NSA z dnia 27.09.2011 r., I OZ 719/11, LEX Nr 965940). Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. określa jedynie górną granicę grzywny – jako wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest natomiast konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności wskaźnika, o którym mowa w ww. przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.05.2011 r., II SA/Łd 218/10, LEX Nr 1162870, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22.12.2011 r., II SA/Go 763/11). Kwota przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. została ogłoszona w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 89) i wynosi 3.521,67 zł. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym fakt aktywności stron postępowania składających różne wnioski oraz konieczność ich rozpatrzenia, trudności w przeprowadzeniu czynności przez biegłego, Sąd uznał, że właściwym jest wymierzenie grzywny w 3.000 zł i taką grzywnę na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.