II SA/Rz 1031/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr VI/35/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia – odrzucić skargę. Rada Gminy Łańcut, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w dniu 14 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr VI/35/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 1/2013 dla terenu położonego w Głuchowie (dalej "MPZP Nr 1/2013") W dniu 3 czerwca 2015 r. S. G. skierował do Rady Gminy Łańcut wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego do jakiego doszło wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W dniu 15 lipca 2015 r. do organu wpłynęła skarga na opisaną na wstępie uchwałę, w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Motywując naruszenie jego interesu prawnego wskazał, że wytyczenie drogi wewnętrznej przebiegającej w granicy działek nr: [...], oznaczonej na załączniku Nr 1 do Uchwały symbolem KDW1 skutkuje pozbawieniem go dostępu do własnej działki o nr [...] mimo, że dostęp ten gwarantuje mu służebność przejazdu przez działkę nr [...]. W tym zakresie zapisy MPZP Nr 1/2013 naruszają zatem jego prawo do dysponowania własnością w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego, tym bardziej, że wbrew zapisom planu zawartym w § 5 ust 1. pkt. 15 lit. b nie jest możliwe skomunikowanie drogi KDW1 z drogą dojazdową D9 poprzez teren P,U1. W dalszej części skargi skarżący zakwestionował legalność wydanej w toku procedury planistycznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 września 2014 r. nr GZ.tr.057-602-422/14 w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia objętych zaskarżoną uchwałą terenów rolnych w Głuchowie. Ponadto zarzucił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji A. Sp z o.o. niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia terenu objętego uchwałą na cele nierolnicze wyłącznie w celu zaspokojenia partykularnego interesu Spółki bez uwzględnienia interesu Gminy Łańcut tym bardziej, że dysponuje ona innymi terenami, które mogą być przeznaczone na działalność produkcyjną i usługową. W ocenie skarżącego fakt, że w chwili obecnej przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] z 17 lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. Sp. z o.o. obiektu budowlanego w Głuchowie na działkach nr [...] i [...], jest przesłanką wyłączającą możliwość kontynuowania procesu planistycznego, co najmniej do czasu wydania ostatecznych rozstrzygnięć w sprawach stwierdzenia nieważności wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących spornego terenu. Nie można bowiem sankcjonować w formie przepisu prawa miejscowego stanu, który został prawomocnie uznany za nielegalny. Końcowo wskazał, że pominięcie przez organ decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1997 r. nr [....]o udzieleniu pozwolenia wodno - prawnego dla wodociągu wiejskiego Głuchów- Sonina- Wysoka i brak oceny wpływu dokonanej w planie miejscowym zmiany sposobu użytkowania gruntów na wody podziemne narusza art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W ocenie organu skarga S. G. złożona w dniu 15 lipca 2015 r. jest przedwczesna. W braku reakcji organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego złożone w dniu 3 czerwca 2015 r. termin ten wynosi 30 dni licząc od dnia w którym upłynął maksymalny 2 miesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") na załatwienie sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zapisy MPZP Nr 1/2013 nie naruszają uprawnień wynikających ze służebności gruntowej ustanowionej na rzecz skarżącego (właściciela działki nr [...]) na działce nr [...]. Niezależnie od tego w § 5 ust. 5 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono obsługę komunikacyjną terenu P,U2 docelowo poprzez zjazd publiczny z drogi dojazdowej nr 9. Zjazd taki planowany jest również na granicy działek nr [...] i nr [...] na ewentualnym przedłużeniu drogi wewnętrznej KDW1 co oznacza, że wbrew zarzutom skargi droga wewnętrzna KDW1 może być skomunikowana z drogą krajową nr 4 poza granicami MPZP Nr 1/2013 w drodze zmiany MPZP nr uchwalonego uchwałą nr IV/23/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Zarzuty pod adresem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 września 2014 r., nr GZ.tr.057-602-422/14 wobec faktu, że posiada ona walor ostateczności organ uznał za bezzasadne, podobnie jak zarzut naruszenia prawnie chronionego interesu prawnego skarżącego wywodzonego z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego z uwagi na fakt, że źródłem jego ochrony mogą być tylko regulacje prawa cywilnego. W ocenie organu także postępowania sądowo - administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończone i będące w toku, nie mogą mieć wpływu na prowadzoną w odrębnym trybie procedurę planistyczną. Końcowo organ stwierdził, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami u.p.z.p., a ważnego interesu Gminy Łańcut związanego z uchwaleniem MPZP Nr 1/2013 należy upatrywać w planowanych wpływach z podatku od nieruchomości w wysokości 80 000 zł oraz z opłat planistycznych. Wyjaśnił, że na mocy u.p.z.p. gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania terenu. To uprawnienie gminy określane jako władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowiąc jednak władztwa absolutnego. W przedmiotowej sprawie wymogi ustawowe zostały spełnione i brak jest podstaw do twierdzeń, ze naruszono w sposób arbitralny prawo własności innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd odrzucona, bowiem uchwała Rady Gminy Łańcut nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonego przepisu u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko taki podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. W takiej sytuacji można mówić o wykazaniu przez skarżącego własnego interesu prawnego. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Innymi słowy, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Wobec powyższego, kryterium "interesu prawnego" wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Istnienie i naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwałę o M.P.Z.P. umożliwia Sądowi skontrolowanie legalności zaskarżonego aktu, a więc ustalenie czy doszło do zarzucanego naruszenia przepisów prawa. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 1129/15). Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. II OSK 115/15, baza orzeczeń nsa gov.pl; podobnie wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, LEX nr 530031, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., LEX nr 1511174). Po pierwsze, nie podlega kwestii, iż uchwała stanowiąca przedmiot skargi jest uchwałą podjętą przez organ gminy w zakresie wykonywania administracji publicznej. Po drugie, S. G. wezwał Radę Gminy Łańcut do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego – wezwanie z dnia 3 czerwca 2015 r. Po czwarte, skargę wniesiono w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g., albowiem pomiędzy wniesieniem wezwania a wniesieniem skargi nie upłynął termin 60 dni. Te ustalenia pozwoliły Sądowi przejść do badania istnienia oraz badania naruszenia przez uchwałę Rady Miasta Łańcuta interesu prawnego S. G. Skarżący S. G. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa a także wnosząc do WSA skargę wywodził swój interes prawny do kwestionowania opisanej uchwały Rady Gminy Łańcut z faktu dysponowania ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przejazdu przez działkę o nr [...] do działki stanowiącej jego własność o nr [...]. Nie stanowi kwestii, że działka o nr [...] znajduje się w graniach Planu w konturze o symbolu P,U 1. Ponieważ skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do terenu objętego Planem, to należało uznać, że wykazano istnienie prawa podmiotowego, do którego odnoszą się postanowienia przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Sąd nie mógł pominąć, że ta służebność jest jedynym prawem podmiotowym na jakie powołuje się skarżący, a które jego zdaniem zostało postanowieniami kwestionowanej uchwały naruszone. Administracyjnoprawna ingerencja organów gminy w obszarze planowania przestrzennego (władztwo planistyczne) polega na tym, że tworzone przez nie plany zagospodarowania przestrzennego wkraczają w stosunki prawa cywilnego, i w konsekwencji dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości albo naruszają te interesy czy uprawnienia. Służebność drogi koniecznej podobnie jak własność jest instytucją prawa cywilnego jednak należy do tzw. ograniczonych praw rzeczowych. Sąd rozpatrując skargę S. G. musiał mieć na względzie, że zakres uprawnień wynikających ze służebności jest zdecydowanie węższy niż prawa własności czy użytkowania wieczystego. Otóż ze służebności drogi koniecznej wynika dla jego dysponenta prawo dostępu przez własność osób trzecich do drogi publicznej. W art. 145 § 1 k.c., a więc w przepisie prawa określającym treść tego rodzaju służebności, chodzi o prawną gwarancję dostępu nieruchomości do drogi publicznej lub należących do niej budynków gospodarskich (por. wyrok SN z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. II CKN 257/00, Lex nr 52618). Z uwagi na tak określony w wezwaniu i w skardze interes prawny należało w pierwszej kolejności zbadać czy postanowienia kwestionowanej uchwały wpływają na prawo S. G. wynikające ze służebności drogi koniecznej, a więc czy mogło dojść do naruszenia prawnej gwarancji dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Na podstawie przekazanych do WSA akt sprawy oraz ustalono, że szlak drożny służebności skarżącego jest częściowo położony w terenie o symbolu P,U 1 oraz KDW. KDW obejmuje teren drogi wewnętrznej zaś przeznaczenie terenu o symbolu P,U ustalono jako zabudowa produkcyjna z dopuszczeniem usług. Z treści postanowień ogólnych jak i szczególnych Planu nie sposób wywieść norm zakazujących czy choćby ograniczających skarżącego w korzystaniu z prawa służebności drogi koniecznej. Żaden z zawartych w Planie przepisów nie wyklucza dostępu skarżącego do drogi publicznej przez działkę o nr [...], bowiem nie zawiera przepisów ograniczających korzystanie ze służebności jakiegokolwiek rodzaju. Innymi słowy, pomimo wprowadzonej Planem zmiany w zakresie przeznaczenia prawa własności, ograniczone prawo rzeczowe S. G. nie uległo choćby w nikłym stopniu uszczupleniu. Podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu P,U 1 - przemysł i usługi - nie wyklucza możliwości przejeżdżania przez te tereny w kierunku drogi publicznej. Co więcej, w treści § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d Planu, Rada Gminy wyraźnie dopuściła lokalizacje w konturze P,U 1, dojazdów wewnętrznych powiązanych z drogą wewnętrzną KDW 1 i KD – GP1. To oznacza, jak słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę, że planowana droga wewnętrzna jest skomunikowana i nadal będzie skomunikowana z drogą publiczną – drogą krajową A4, dzięki istnieniu tymczasowego zjazdu jak i zaplanowanemu w Planie zjazdu na drogę krajową. Zarzuty dotyczące terenów nie znajdujących się w obszarze Planu nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione skoro nie odnoszą się do przedmiotu zaskarżenia. Również pozostałe zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd podzielone bowiem nie dotyczą one interesu prawnego skarżącego polegającego na uprawnieniu do przejeżdżania przez działkę o nr [...]. Kwestionowana przez skarżącego decyzja Ministra Rolnictwa dopuszczająca zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, nie wpływa na interes prawny S. G. W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji, za stronę uznaję bowiem wyłącznie Gminę, która prowadzi procedurę planistyczną nie zaś podmiot, który powołuje się na dysponowanie służebnością drogi koniecznej. Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o niewykonaniu analizy finansowej Planu. Taka prognoza finansowa została sporządzona (Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2013 – terenu położonego w Głuchowie, Łańcut 2014), czym wypełniono nakaz płynący z przepisu art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Powoływanie się przez skarżącego na orzeczenia administracyjne jak również wyroki Sądów administracyjnych w sprawach z jego udziałem i udziałem Spółki A., również nie mogło przynieść zamierzonego skutku, bowiem w procedurze planistycznej Organy gminy nie są takimi aktami związane z racji tego, że stanowią wyraz kontroli sądu rozstrzygnięć indywidualnych nie pozostających w jakimikolwiek związku z MPZP. Ponadto nie może z nich wynikać, co stara się skarżący dowieść, zakaz wprowadzania takiego przeznaczenia terenu jakie zaplanowano w uchwale Rady Gminy Łańcut, a który odpowiada interesom Spółki. Reasumując, zaskarżona do WSA uchwała nie zmienia jak również nie znosi uprawnień skarżącego wynikających z przysługującej mu służebności gruntowej. Dlatego nie ma ona jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo, na które powołuje się w swej skardze S. G. Nie można więc mówić o tym, że przedmiot skargi narusza interes prawny strony skarżącej. Stwierdzenie przez Sąd, iż interes prawny skarżącego nie doznał naruszenia na skutek podjęcia przez Radę Gminy Łańcut skarżonej uchwały, obliguje WSA do zastosowania normy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., czyli do odrzucenia skargi S. G. W myśl tej regulacji sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.