II SA/Rz 1054/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i W. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. i W. S. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 marca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek A. P. i Z. Z. wspólników spółki cywilnej "L." w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. S. w P.". Wniosek ten został następnie sprecyzowany w piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołań skarżących, T. K., T. P. oraz W. P., SKO decyzjami z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje SKO zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Rz 1453/16 i II SA/Rz 1647/16 z uwagi na to, że wniesione odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie zostały rozpoznane łącznie. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołań skarżących oraz W. P., SKO decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skarg skarżących oraz W. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 558/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza z dnia 17 listopada 2017 r. i wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzone zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (dalej w skrócie "rozporządzenie"), co przełożyło się na treść wydanych w sprawie decyzji. W zakresie takich parametrów inwestycji jak wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu w analizie stwierdzono, że dla ich ustalenia wykorzystano studium krajobrazowe z koncepcyjnym budynkiem na tle wzgórza z istniejącą zabudową (pkt 2.2 analizy). Studium to, do którego odwołuje się analiza, o nieznanym charakterze i treści nie było dla Sądu punktem odniesienia, uzasadnieniem przyjętych parametrów inwestycji, gdyż fizycznie nie było go w aktach sprawy. Dalej Sąd wskazał, że ani analiza, ani jej wyniki nie zawierały żadnego uzasadnienia co do sposobu wyznaczenia dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy. Nie wiadomo było czy wyznaczona linia zabudowy dla budynku jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach (z mapy wynikało, że najpewniej nie), czy też została wyznaczona w sposób wynikający z § 4 ust. 3 lub 4 rozporządzenia. Prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy nie była możliwa do zweryfikowania wobec lakoniczności analizy. Natomiast warunek, że od granicy wschodniej i zachodniej należy zachować odległości dla budynku co najmniej po 4 m z każdej strony (nie dotyczący istniejącego budynku gospodarczego w granicy z działką nr 1144 obr. [...]), w ocenie Sądu nie miał nic wspólnego z linią zabudowy i dotyczył miejsca posadowienia projektowanego budynku w określonej odległości od granic działek sąsiednich. Sąd stwierdził, że kwestia ta może być przedmiotem badania dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. Sąd zakwestionował również wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, bez uzasadnienia dla odstąpienia od średniej w obszarze analizowanym. Sąd wskazał, że przyjęta dla inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi max do 22 m liczona od rzędnej terenu 208 n.p.n. Z analizy nie wynikało natomiast, że rzędna 208 n.p.n. to średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku. Ponadto Sąd zakwestionował dopuszczalność przyjęcia dla planowanej inwestycji dachu płaskiego. Jedyny taki dach występujący w obszarze analizowanym występuje na istniejącym na działce inwestora budynku gospodarczym do wyburzenia. Błędnie również ustalono średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Sąd stwierdził, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organów nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średniej wartości poszczególnych parametrów dotyczących innych budynków będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Sąd zaakceptował natomiast ustalenia organów co do faktu, iż teren inwestycji nie jest terenem osuwiskowym, zaznaczając, że kwestia możliwości posadowienia tak dużego budynku bez szkody dla sąsiednich nieruchomości z powodu warunków geologicznych może być przedmiotem dodatkowych ustaleń w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. Ponadto Sąd zauważył, że kontrolowane decyzje dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego niż zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Gabaryty aktualnie planowanej inwestycji i uwzględnienie istniejącej zabudowy o zabytkowym charakterze czynią to zamierzenie odmiennym od tego, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. Brak było więc przesłanek do umorzenia postępowania, stan res iudicata nie występował. Nie doszło także do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. [...] w P.". Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący oraz W. P. SKO po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie SKO, zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p. Stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Następnie SKO wyjaśniło, że decyzja o ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie, ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora warunków opisanych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie ma możliwości negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym, która wykazała, że planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę spełniającą warunek wynikający z art. 5 pkt 5 u.p.z.p. SKO wskazało, że pismem z dnia 18 lipca 2016 r., znak: [...] Geolog Powiatowy przekazał do organu stanowisko D. G. - koordynatora Głównego Projektu SOPO (pismo znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]), w którym poinformowano o braku danych na temat występowania zjawisk osuwiskowych przy ul. [...] w P. (na obszarze działek nr: 1144, 1152, 1160, 1171). Na mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 wykonanej w PIG-PIB w ramach projektu SOPO nie ma zaznaczonych osuwisk ani terenów zagrożonych we wskazanym miejscu. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 558/18 zaakceptował ustalenia organów co do faktu, iż teren inwestycji nie jest terenem osuwiskowym. SKO zaznaczyło, że od momentu wydania powyższego wyroku, nie zostały przekazane do organu nowe mapy (lub aktualizacja obecnych) zmieniające zakres terenów osuwiskowych w P. W ocenie SKO, z uwagi na łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji po stwierdzeniu braku innych przepisów sprzeciwiających się przedmiotowej inwestycji, został zobligowany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast po rozpoznaniu odwołania W. P. od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji skarżący wskazali na braki w materiale dowodowym, w szczególności brak badań geologicznych i ekspertyz geologicznych terenu objętego inwestycją. Skarżący wskazali również na brak aktualnych informacji na temat procesu rejestracji osuwiska w SOPO, w szczególności na: 1) brak informacji o oględzinach przeprowadzonych przez M. U. - Geologa Powiatowego w dniu 22 marca 2019 r. i brak raportu z tych oględzin;  2) brak informacji o kolejnych oględzinach przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Geologiczny w dniu 28 maja 2019 r. i brak raportu z tych oględzin; 3) brak zdjęć pękających murów oporowych i drzew rosnących pochyło; 4) brak aktualnego uzgodnienia projektu przez Geologa Powiatowego (decyzja organu I instancji została wydana na podstawie pisma Geologa Powiatowego z dnia 18 lipca 2016 r.); 5) brak informacji o bliskim sąsiedztwie dużego osuwiska o numerze [...] w bazie SOPO. Zdaniem skarżących roboty ziemne (rozbiórka fundamentów restauracji) i budowa apartamentowca z garażami podziemnymi mogą doprowadzić do uruchomienia osuwiska i katastrofy budowlanej starej kamienicy przy ul. [...]. Skarżący wskazali wreszcie na błędy w analizie urbanistycznej i nieprawidłowości w uzgodnieniu konserwatorskim. Ich zdaniem nowoczesny apartamentowiec o wysokości do 18 m zakłóci zabytkowy charakter starej dzielnicy miasta. Obiekt o zróżnicowanej bryle nie będzie pasował do zabytkowej portierni stanowiącej część zespołu willi "[...]" przy ul. [...]. Portiernia, brama i ogrodzenie zachowały się do dziś i figurują w gminnej ewidencji zabytków. Inwestycja ta nie wpłynie pozytywnie na wygląd [...] oraz spowoduje szkody w starych budynkach znajdujących się na przyległych działkach. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona przepisy prawa procesowego i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd zwraca uwagę, że od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] zostało wniesionych dwa odwołania: 1) J. S. i W. S.; 2) W. P. Rozpatrując odwołania SKO w [...] wydało dwie oddzielne decyzje administracyjne, odpowiednio: 1) decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] rozpatrującą odwołania J. S., W. S.; (sygn. akt II SA/Rz 1054/19) ; 2) decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] rozpatrującą odwołanie W. P. Każda z wyżej wymienionych decyzji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji (II SA/Rz 1151/19). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Rz 1054/19). W sprawie kluczowe i przesądzające o wadliwości zaskarżonej decyzji jest ustalenie, że SKO w [...] nie rozpoznało łącznie wszystkich wniesionych odwołań od decyzji organu I instancji, wydając w wyniku ich rozpoznania dwie odrębne decyzje administracyjne. Wniesienie kilku odwołań nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania pozostałych odwołań wniesionych przez inne osoby. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 809/13 i z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Po 450/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gl 815/12. Wyjątkiem od tej reguły mogłaby być jedynie sytuacja, w której zachodziłaby konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do jednej ze stron, co w sprawie nie miało miejsca. W niniejszej sprawie SKO w [...] wydało dwie odrębne decyzje administracyjne w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej i uczyniło to w różnych terminach. Postępowanie takie jest niedopuszczalne i jako naruszające przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. Postępowanie SKO w [...] jest tym bardziej rażące, że analogiczny błąd został już raz popełniony, we wcześniejszej fazie postępowania – wyrok w sprawie II SA/Rz 1647/16. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO w [...] łącznie rozpozna wszystkie wniesione odwołania i wyda jedną decyzję administracyjną. Będzie to możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Sąd w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz skarżących kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.