II SA/Rz 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 565 zł /słownie: pięćset sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1057/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów wsi [...] jako stanowiące własność MB i MK działki nr 159/3 i 159/4 na działki nr 159/6, 159/7, 159/8, 159/9, 159/10, 159/11, 159/12, 159/13. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. W dniu 13 listopada 2013 r. MW zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że wskutek podziału nieruchomości, bez jej wiedzy i zgody został zmieniony przebieg granicy pomiędzy ww. działkami, a stanowiącą jej własność działką nr 158. Ponadto organ przeprowadził postępowanie bez jej udziału, co w jej ocenie skutkuje wadliwością operatu z podziału działek, a w konsekwencji wadliwością decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. uznając, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca, związane z pominięciem strony postępowania, zostały ulokowane nie w katalogu podstaw stwierdzenia nieważności, lecz w katalogu podstaw do ubiegania się o wznowienie postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, MW zakwestionowała stanowisko Kolegium twierdząc, że pominięcie jej, jako właścicielki działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami, które uległy podziałowi, stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła ponadto, że kwestionowana decyzja nie została wydana na podstawie akt sprawy, gdyż w dacie rozstrzygania Kolegium nimi nie dysponowało, zaś uzasadnienie decyzji nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do stawianych przez nią zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył do załatwienia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 pkt 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu wniosek skarżącej zasługiwał na uwzględnienie, niemniej z innych przyczyn, niż wskazanych przez skarżącą. Z urzędu stwierdzono bowiem, że przed wydaniem rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zawiadomiło stron postępowania o wszczęciu postępowania w trybie nieważności, czym naruszono wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium w [...], brak takiego zawiadomienia uniemożliwia kontrolę w kontekście dopuszczalności podjęcia takiego postępowania, co z kolei obligowało od uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MW wniosła o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie, lecz przekazało sprawę organowi I instancji, który jest równocześnie stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, także z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zaznaczyć, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję, a jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, lecz ustalenie czy nie jest ona dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Specyfika postępowania prowadzonego w objętej kontrolą Sądu sprawie dotyczy również organu orzekającego, jakim w rozpoznawanej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą wszystkie decyzje niestateczne mogą być na wniosek podmiotu uprawnionego zaskarżone do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada ta odnosi się nie tylko do zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, ale także do decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych. Jednakże zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, natomiast strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Nakaz ustawodawcy "odpowiedniego stosowania" przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, że w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności, czyli przeniesienia postępowania do organu wyższej instancji. Do takich przepisów niewątpliwie należy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja wydawana na jego podstawie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowi to oczywistą konsekwencję normatywnej treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w relacji do szczegółowych przepisów regulujących przebieg postępowania odwoławczego i nie jest podważane, ani w doktrynie prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011), ani też w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym (por. np.: wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99; wyrok NSA z 2 września 2009 r., II GSK 18/09, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt. II GSK 1062/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., VI SA/Wa 771/16, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 940/05 NSA stwierdził wyraźnie, że "nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją. Przekazanie sprawy sobie stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji nie przewiduje". W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23) Podobne zresztą stanowisko sformułowane zostało w doktrynie, która za rażące naruszenie prawa uznaje naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN 2000, s. 299). W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, zaskarżona decyzja wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w tej sprawie nie mógł być stosowany. Sentencja zaskarżonej decyzji może budzić ponadto wątpliwości co do tego jakiemu właściwie organowi sprawa została przekazana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania użyło sformułowania "organowi I instancji", co może prowadzić do wniosku, że chodzi o Wójta Gminy [...], który w I instancji wydał decyzję źródłową o podziale nieruchomości. Treść skargi wskazuje, że tak właśnie odczytała ją skarżąca, podnosi ona bowiem, że Kolegium "przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji, który jest równocześnie stroną postępowania". W ocenie Sądu jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazując sprawę organowi I instancji miało na myśli organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Należy przy tym pamiętać, że członkowie ostatnio wymienionego Kolegium zostali wyłączeni od załatwienia sprawy postanowieniem Prezesa SKO w [...] z dnia 19 listopada 1014 r., w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 3 k.p.a., a postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2014 r., do załatwienia sprawy z wniosku MW o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostało wyznaczone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 27 § 3 k.p.a. Przekazanie zatem sprawy do rozpoznania organowi, który został wyłączony od jej załatwienia narusza również rażąco przepisy art. 27 § 3 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. Wydając naruszającą prawo decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skupiło się na przyczynach wyłącznie formalnych, słuszne są zatem argumenty skargi wskazujące na brak merytorycznego rozpoznania sprawy i odniesienia się do argumentacji wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nazwanego "zażaleniem". Stwierdzenie w ramach kontroli legalności wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 138 § 2 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. i art. 27 § 3 k.p.a. obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., gdyż taką kompetencję ma wyłącznie właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, a Sąd zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji kolegium wydanej w tym zakresie, w przypadku jej zaskarżenia. Z podanych wyżej przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wykazane w zestawieniu z 3.04.2017 r. wydatki niezbędne do celowego dochodzenia praw skarżącej, z pominięciem wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego, które nie zostało uwzględnione. Po uprawomocnieniu się wyroku rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] będzie rozpoznanie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...].04.2003 r. i wydanie decyzji odpowiadającej prawu.