II SA/Rz 1067/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 czerwca 2025 r. nr N-I.7581.4.22.2025 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – skargę oddala – Przedmiotem skargi R. J. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 10 czerwca 2025 r. nr N-I.7581.4.22.2025 wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 17 kwietnia 2000 r. A. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...] położone w [....] w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że celem wywłaszczenia ww. nieruchomości była budowa placu ćwiczeń dla wojska, jednak na ww. działkach oprócz placu ćwiczeń znajdują się ogródki działkowe, w związku z czym część działek nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Następnie Wojewoda, postanowieniem z [...] września 2004 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (dawna działa nr [...]), wyznaczając jednocześnie Starostę [...] (dalej: "Starosta", "Organ I instancji") do jej rozpatrzenia. W dalszej kolejności, Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w chwili przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr [...], położonej w [...] w rejonie ulicy [...], która w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], obr. [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], położonej w obr. [...]. Od powyższego postanowienia wniesiono zażalenie, po rozpoznaniu którego Wojewoda postanowieniem z [...] września 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W dalszej kolejności, Starosta postanowieniem z [...] marca 2006 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Starosta postanowieniem z [...] maja 2006 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz wezwał R. J. do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej A. J. (wnioskodawczyni). Z kolei postanowieniem z [...] lipca 2008 r. nr [...] Starosta z urzędu podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jednak w wyniku złożonego zażalenia Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie pismem z 23 maja 2024 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Następnie Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...] oraz nr [...]), położonej w obr. [...]. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Starosta [...] decyzją z 11 kwietnia 2025 r. nr GN.6821.2.8.2025 orzekł: I. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. 0,0563 ha, obj. KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym P. [...] powstałej z podziału działki nr [...]; II. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. 0,0281 ha, obj. KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...] w trwałym zarządzie M. [...] w [...] powstałej z podziału działki nr [...]. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę, poprzez dokonanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 10 czerwca 2025 r. nr N-I.7581.4.22.2025, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1979 r., Rep. [...] z 1979 r., A. J. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w obr. [...], oznaczoną jako działki nr: [...] z przeznaczeniem pod plac ćwiczeń dla wojska, którego miejsce i warunki realizacji inwestycji ustalono decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] lipca 1977 r. nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej wynika, że działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...], działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...], działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...], działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...] (z której w wyniku podziału powstały działki nr [...] i nr [...] - objęte przedmiotowym postępowaniem), działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...], działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...]. Wojewoda wyjaśnił również, że Starosta w trakcie postępowania ustalił, że wnioskodawczyni jest następcą prawnym po zmarłej A. J., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Cywilny z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po A. J. nabyli: Z. J. oraz R. J. – po ½ części oraz zgodnie z Aktem Poświadczenia Dziedziczenia z [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...] spadek po Z. J. nabyła R. J. W toku postępowania Starosta ustalił, że aktem notarialnym z [...] kwietnia 2000 r., Rep. [...] Gmina Miasto [...] przekazała w użytkowanie wieczyste P. [...] m.in działkę nr [...] o pow. 0,0844 ha, położoną w obr. [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] stycznia 2001 r. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2022 r., znak: [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do projektowanej drogi KDZ", Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz udzielił zezwolenia na realizację m.in. na działce nr [...] projektowanego pasa drogowego z jednoczesnym stwierdzeniem, że działka nr [...] staje się własnością Gminy Miasta [...]. Wobec powyższego, Organ II instancji podzielił argumentację Organu I instancji, że w związku z faktem, iż na działce nr [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do projektowanej drogi KDZ", brak jest możliwości jej zwrotu, gdyż zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ww. ustawy, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Wobec powyższego nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może być przedmiotem obrotu, a za obrót należy uznać także czynność zwrotu nieruchomości, której dokonanie obarczone byłoby wadą nieważności. Przechodząc do oceny prawnej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej aktualnie własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym P. [...], Organ odwoławczy podkreślił, że na tle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu nieruchomości rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie działka nr [...] aktualnie stanowi własność Gminy Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym P. [...]. Kwestia dopuszczalności orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości pomimo to, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa ani we władaniu jednostki samorządu terytorialnego wymagała rozważenia w pierwszej kolejności. Jej rozstrzygnięcie warunkuje potrzebę badania innych okoliczności potencjalnie relewantnych z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych. Organ II instancji powołując się na treść uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 stwierdził, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma cywilnoprawny charakter i przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Przedmiotowa nieruchomość pozostaje własnością jednostki samorządu terytorialnego, ale została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. W ocenie Organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że również użytkowanie wieczyste innego podmiotu stanowi przeszkodę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości - w tym zakresie na plan pierwszy wysuwają się nie tyle różnice, ile podobieństwa tego prawa do prawa własności, w szczególności gdy idzie o ich ochronę. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody nie było potrzeby badania innych okoliczności warunkujących ewentualny zwrot nieruchomości, w szczególności przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła R. J., zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez orzeczenie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem jakie elementy miały wpływ na uchylenie decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że organy administracji wyczerpująco zebrały przeprowadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Przede wszystkim poprzez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej oraz naruszenie konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna i niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. naruszenie art. 136 i 137 u.g.n. wraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca podała, że należy domniemywać, że przesłanka dotycząca zwrotu ziściła się najpóźniej dnia [...] czerwca 1989 r., co potwierdzają ustalenia decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2025 r. znak [...], określające datę aktu notarialnego zakupu nieruchomości Rep. [...] na dzień [...] czerwca 1979 r. Jej zdaniem główną i jedyną przeszkodą w zwrocie przedmiotowych działek było przekazanie ich w użytkowanie wieczyste P. [...] aktem notarialnym z [...] kwietnia 2000 r. Rep. [...], chociaż organ samorządu zobligowany był do ich zwrotu, pomimo braku poinformowania wywłaszczonego o zbędności na cel wywłaszczenia, oraz zażądania zwrotu przez stronę uprawnioną. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta [...] zakończył trwały zarząd P. i przejął pod drogę przedmiotowe działki ([...] pod drogę, [...] jako teren niezbędny dla obiektów budowlanych poza pasem projektowanej drogi), zatem Urząd Miasta dysponuje obiema działkami. Główna przeszkoda do zwrotu została usunięta i niezależnie od rodzaju i sposobu przejęcia nieruchomości objął je znów podmiot, który jest obowiązany do ich zwrotu. Powołanie się przez Urzędy na ustawę ZRID i uzasadnianie nią braku możliwości analizowania poszczególnych faktów, wskazuje na pojawienie się wymarzonych przepisów dla urzędów, które dla nich są jednoznaczne i usuwają możliwość jakiejkolwiek dyskusji o obowiązkach ciążących na nich w związku z przepisami jednoznacznie wskazującymi na konieczność zwrotu tych nieruchomości. W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem ochrony własności przed pozornym wywłaszczeniem. Urząd stworzył dla siebie "bank ziemi", z którego korzysta w sposób bezwzględny, przywracając swoją własność na podstawie ustaw incydentalnych wykluczających nawet jakikolwiek inny sposób alternatywnego uzasadnienia braku możliwości zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że choć wniosek, który zainicjował przedmiotowe postępowanie dotyczył zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki o nr: [...], to przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o nr [...], która następnie zmieniła oznaczenie na działkę o nr [...]. Na podstawie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2004r. Starosta [...] został wyznaczony do załatwienia sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Należy również wskazać, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2022 r., znak: [...] nr [...] a następnie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2023r. nr [...] działka o nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] i [...] w związku z zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do projektowanej drogi KDZ". Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miałaby wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela wnioski Organów, że obecnie nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki o nr [...] i [...]. Jeżeli chodzi o działkę o nr [...], stanowi ona własność Gminy Miasta [...], lecz pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. [...] (na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2000r. rep. [...]). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy." Roszczenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie. Decyzja pomijająca ten aspekt byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, a to oznacza, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego pozostają aktualnie właścicielem nieruchomości. Powyższe stanowisko rozciąga się także na ustanowienie na gruncie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa użytkowania wieczystego, bowiem nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Stosownie do art. 233 k.c. prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (tak wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. I OSK 2272/21 – dost. baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zaś chodzi o działkę o nr [...] – to nie budzi wątpliwości, że w związku z wyżej wskazanymi decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na działce tej zezwolono na realizację inwestycji drogowej – tj. publicznej drogi gminnej. Słusznie wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (tak wyrok NSA z 29.09.2021 r., I OSK 4444/18, LEX nr 3246989). Ponadto zgodnie z art.11d ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 [tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej], nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrót" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (tak wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14). Z tych przyczyn prawidłowo Organy przyjęły, że zachodzą w niniejszej sprawie przeszkody, które niezależnie od kwestii wykorzystania nieruchomości na cel publiczny zgodny z wywłaszczeniem, uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku działki o nr [...] tą przeszkodą jest przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste natomiast w odniesieniu do działki nr [...] jest ona objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tych powodów skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.