II SA/Rz 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 109/16 UZASADNIENIE W dniu [...] września 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. W dalszej kolejności w dniu [...] listopada 2015 r. S. J. złożył za pośrednictwem Starosty [...], do SKO odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do jego złożenia. W odwołaniu tym zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez objęcie gruntu działki nr 29 pod zabudowaniami, scaleniem bez zgody właściciela; naruszenie prawa procesowego mianowicie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji; sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - zwana dalej "K.p.a."), postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium zwróciło uwagę, że po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówiło przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Jak zauważyło SKO podstawą takiego rozstrzygnięcia są wnioski wynikające z wyroku WSA z dnia 22 września 2015 r., sygn. II SA/Rz 345/15, który nie dopatrzył się podniesionych w odwołaniu i we wniosku uchybień. Kolegium stwierdziło, że odwołanie złożone przez J. J. (winno być: S.) zostało złożone w dniu [...] listopada 2015 r., tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia stronie, to zaś skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. J. wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie go z rażącym naruszeniem art. 124, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Skarżący zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14 i II SA/Rz 345/15 na okoliczność wadliwości decyzji scaleniowej, rażąco wadliwego postępowania scaleniowego i wadliwej decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Skarżący zarzucił brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, brak sięgnięcia do akt administracyjnych pierwotnego postępowania scaleniowego. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazał na wadliwość decyzji scaleniowej i podniósł, że stanowi ona tzw. decyzję nieistniejącą i z tej przyczyny nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja (w niniejszej sprawie: postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie. Zgodnie z art. 134 K.p.a. stanowiącym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia: "organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.". W razie złożenia odwołania organ na wstępnym etapie postępowania obowiązany jest ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego - ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Zauważyć należy, że przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Zauważyć nadto należy, że odwołanie z mocy przepisu art. 127 § 1 służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania (zob. komentarz Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, do art. 134, LEX/el. 2016). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy S. J. złożył w dniu [...] listopada 2015 r. do SKO odwołanie od wydanej w dniu [...] września 1970 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. Zatem we wstępnej fazie postępowania, po wpłynięciu środka odwoławczego, organ winien zbadać jego dopuszczalność. Jak wynika z akt sprawy, w tym akt administracyjnych dołączonych do akt postępowania scaleniowego, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3 poz. 13). Zgodnie z art. 12 ostatnio wymienionej ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta jest ostateczna. Wynika z tego przepisu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów była ostateczna w toku postępowania scaleniowego. Jeśli tak to nie przysługiwało od niej prawo do złożenia odwołania. Możliwość wzruszenia tej decyzji przewidywał jedynie art. 14 tej ustawy stanowiący, że w wyjątkowych przypadkach prezydium wojewódzkiej rady narodowej może z urzędu uchylić lub zmienić decyzję prezydium powiatowej rady narodowej o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli wymagają tego szczególnie ważne względy gospodarcze lub jeżeli decyzja wydana została z naruszeniem istotnych przepisów prawa. Przepis ten w okolicznościach sprawy nie znalazł jednakże zastosowania. Z urzędu jest Sądowi wiadome, że decyzja scaleniowa z dnia [...] września 1970 r. objęta była także wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika z akt sprawy zakończonych wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. II SA/RZ 345/15 (wyrok nieprawomocny, z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej przez J. J.) SKO w [...], po rozpoznaniu wniosku J. J. z [...] kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r. stwierdzającą wydanie decyzji PPRN z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29 (obecnie działka nr 124) w N., z naruszeniem prawa. WSA w Rzeszowie skargę J. J. oddalił. Skoro decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia była na mocy art. 12 o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. ostateczna a jej wzruszenie możliwe było tylko w wyjątkowych wypadkach, wskazanych tą ustawą, bądź z zastosowaniem trybów nadzwyczajnych, zatem niedopuszczalnym było wniesienie od niej odwołania, jak również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W tych okolicznościach rozpoznanie przez organ orzekający merytorycznie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (uwaga Sądu: wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II SA/RZ 51/16 WSA w Rzeszowie uchylił postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) a następnie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, należy uznać za błędne. Stwierdzenie bowiem, że nie jest możliwe złożenie odwołania winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Brak możliwości złożenia odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, powodował, że skarżący nie mógł złożyć takiego środka odwoławczego, a organ, w sytuacji złożenia takiego odwołania, winien stwierdzić jego niedopuszczalność. Wynikająca z art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych służy realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2010/13 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. stała się ostateczna. Oznacza to, że odwołanie skarżącego nie mogło wszcząć kontroli instancyjnej. Jak już wyżej zaznaczono od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności nie można skutecznie złożyć odwołania, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powyższe obligowało SKO do dokonania wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia poprzez sprawdzenie czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne i dopiero w razie pozytywnych wniosków badanie czy zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie, że wniesienie odwołania było niedopuszczalne, obligowało organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W tych okolicznościach Sąd, uznał, że przy wydawaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło do istotnego naruszenia przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, dotyczące uchybień w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe zastosowanie przepisów K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.