II SA/Rz 1094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium lub SKO z dnia [...] września 2013r., nr [...] wydana na podstawie art.138§1pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz.267), zwanej dalej "k.p.a." a także art.16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r., o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2006r.t Nr 139 poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" trzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K.S. z dnia [...] lipca 2013r, którym zwróciła się do Wójta Gminy W. z prośbą o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem M.S. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, iż wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z osobą wymagającą opieki (małżonkiem) i sprawuje nad nim stałą opiekę, a do dnia [...] czerwca 2013r. posiadała ustalone na małżonka świadczenie pielęgnacyjne. M.S. jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym jego niepełnosprawność powstała [...] grudnia 2008 r. Ustalono, że K.S. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad małżonkiem. Jest rolnikiem i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników zaświadczenie KRUS nr [...] z dnia [...]07.2013r.). Miesięczny dochód w rodzinie kształtuje się na poziomie 1.179,88zł na osobę. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką oraz przekroczenie kryterium dochodowego. K.S. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wskazując, że jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę ciężko choremu małżonkowi i związku z tym nie może podjąć pracy. Organ administracji dokonał błędnej oceny jej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że stosownie do treści art. 16a ust.1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r, - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jedną z przesłanek warunkujących nabycie prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba ubiegająca się o takie świadczenie powinna pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę zarobkową. Zatem w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanym przypadku z treści zalegającego w aktach sprawy materiału wyjaśniającego wynika, że K.S. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad małżonkiem. Jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, co nie mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w art. 3 pkt 22 ustawy. Na podstawie art.16a ust.2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tj. 623 zł. Miesięczny dochód w rodzinie kształtuje się na poziomie 1.179,88zł na osobę i przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W oparciu o art.16a ust.8 pkt 1 a ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. W niniejszej sprawie strona podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników (zaświadczenie KRUS nr [...] z dnia [...].07.2013r.). Reasumując Kolegium stwierdziło, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie zatem organ uznał, iż skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. K.S. złożyła skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Nie zgodziła się z jej treścią podając, że jest jedyną osobą , która opiekuje się mężem wymagającym stałe opieki. Mąż, po tym jak uległ wypadkowi przy pracy w dniu [...] listopada 2008r. ma uszkodzony rdzeń kręgowy, nie chodzi, wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych oraz w rehabilitacji. Środki do pielęgnacji i rehabilitacji są kosztowne. Wymagają zaangażowania środków finansowych, których brakuje. Zasiłek chociaż w części zrekompensuje te wydatki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U,. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności gdy dotknięte są naruszeniami prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. K.S. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem M.S., przyznane decyzją organu od 18 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2014 r. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny w ustnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Trybunał stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Jak stwierdził prof. Antoni Rost, konstytucjonalista, Trybunał nie mógł sam wprowadzić przepisów intertemporalnych zapewniających kontynuację dotychczasowego świadczenia, pomimo stwierdzenia ich niezgodności z konstytucją, nadal osób tych dotyczą zmienione przepisy odbierające im prawo do pomocy. Jest to związane z tym, że obowiązujące od 1 stycznia 2013 r. nowe kryteria uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie były przedmiotem zaskarżenia do Trybunału. Materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osób, na których zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem wprowadzonym ustawą zmieniającą z dniem 1 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu prezentowana przez organy obu instancji wykładnia przepisu art. 16a nie zasługuje na akceptację. Organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego – inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego art. 1 ustawy – świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja cytowanego przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc wg jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z zatrudnienia oraz tych którzy tak samo sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Zauważyć wypada, iż w judykaturze przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym przypadku to Państwo byłoby zmuszone wywiązywać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia bez względu na fakt czy miała miejsce rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie, ponieważ sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem takiego świadczenia jest w swej istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w rzeczywistości niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu zgodnie z zasadą z art. 32 Konstytucji RP nie jest możliwym przyjęcie, że w przypadku dwóch różnych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uniemożliwiającą faktyczne wykonywanie pracy zarobkowej jednej z nich będzie przysługiwało świadczenie a drugiej nie. Sąd w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 630/01, WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13, z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 599/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Bd 523/13). Konsekwencją wadliwej wykładni był brak niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących możliwości i chęci podjęcia zatrudnienia (czy osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do pracy) oraz związku tej rezygnacji ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy wymaga pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia" nakazuje rozumieć również rezygnację z podjęcia zatrudnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem stanowiska Sądu w wykładni tego przepisu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.