II SA/Rz 1100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. i A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowalnego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] 06.2018 r. znak: [...] odmawiające A. W. oraz J. W. (dalej: "skarżący") wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. adaptację istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się przy budynku mieszkalnym na pomieszczenia kotłowni i łazienki, stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej pod nr 450/5 położonej w M.. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji akt sprawy wynika, że A. W. i J. W. pismem z dnia 18 maja 2018 r. powołując się na art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. adaptację istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się przy budynku mieszkalnym na pomieszczenie kotłowni i łazienki, stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej pod nr 450/5 położonej w M.. W uzasadnieniu podnieśli, że powyższa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 lutego 1992 r. PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące: rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr. 450/5 w M. o pomieszczenie łazienki i kotłowni, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w którym wnioskodawcy uczestniczą na prawach strony i w którym została wydana decyzja z dnia 14.05.2012 r. nakazująca A. i J. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 450/;5 w M. Organ wyjaśnił, że łazienka i kotłownia, o której mowa w piśmie wnioskodawców są tymi samymi pomieszczeniami, co do których trwa ww. postępowanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a postępowanie w sprawie rozbudowy obiektu, to dwa zupełnie odmienne postępowania. Według skarżących niedopuszczalne jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu przed uprzednim rozważeniem możliwości legalizacji, natomiast w postępowaniu w sprawie rozbudowy budynku nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie ustalenia możliwości legalizacji, wobec czego złożenie przez stronę takiego wniosku jest w pełni uzasadnione. Ich zdaniem nie można mówić o tożsamości sprawy w sytuacji kiedy do rozbudowy obiektu i do legalizacji obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia mają zastosowanie odrębne przepisy prawa budowlanego. Zakwestionowali również przyjęcie przez organ, że w tożsamej sprawie zapadła już ostateczna decyzja. Pod pojęciem tożsamej sprawy, jak podnoszą dalej, rozumie się sprawę zainicjowaną przez ten sam podmiot, w tym samym przedmiocie i w której zastosowanie mają te same przepisy prawa, co według nich nie ma miejsca w sprawie. Ich zdaniem nie bez znaczenia dla oceny wniosku jest również fakt, że został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2012r., znak: [...]nakazującej rozbiórkę pomieszczenia kotłowni i łazienki, znajdujących się w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr 450/5 w M.. Podnieśli także, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...].05.2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. gr. 450/5 w M., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja nie była rozpatrywana w trybie odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Decyzja ta była natomiast weryfikowana w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2016 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...].02.2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...].05.2012 r. znak: [...]nakazującej A. i J. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ew. gr. 450/5 w M., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...].04.2016 r. znak: [...]WINB utrzymał w/w decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.03.2017 r. sygn. akt II SA/Rz 756/16 oddalił skargę A. W. i J.W. na decyzję WINB z dnia [...].04.2016 r. znak: [...]. Organ wskazał również, że aktualnie prowadzone jest postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...].05.2012 r. znak: [...]. Obnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że PINB prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy w/w budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni i łazienki w trybie art 48 P.b. W jednobrzmiących skargach A. i J.W. zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść decyzji, a to: -art 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie jakichkolwiek czynności w celu sprawdzenia, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oaz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych, podczas gdy są to obligatoryjne przesłanki do ustalenia podstaw legalizacji obiektu, a gdy w/w przesłanki zachodzą organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art 48 ust. 3 Prawa budowlanego, II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art 61 a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, -art 7 w zw. z art 77 w zw. z art 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletnie wyjaśniający sprawę z uwzględnieniem interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania do organów Państwa i oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie mających znaczenia w sprawie przeprowadzenia legalizacji, gdyż do rozbudowy i legalizacji mają zastosowanie zupełnie inne przepisy prawa budowlanego, - art 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie i nie wskazanie w zaskarżonym postanowieniu podstaw faktycznych dokonanego rozstrzygnięcia. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie decyzji (powinno być postanowienie) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji (powinno być postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniach skarg podobnie jak w odwołaniu podnieśli zarzut braku tożsamości sprawy, a także nie poczynienia jakichkolwiek ustaleń w celu sprawdzenia czy budowa jest zgodna z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza innych przepisów w tym techniczno - budowlanych, podczas gdy są to obligatoryjne przesłanki do ustalenia podstaw legalizacji, a gdy ww. przesłanki zachodzą organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art 48 pkt 3 P.b. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), z kolei warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. adaptację istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się przy budynku mieszkalnym na pomieszczenie kotłowni i łazienki stanowiące rozbudowę. Zgodnie z art 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania między innymi, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania wskazuje się przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości tego postępowania (czyli istniejące już w chwili składania wniosku ), takie jak: wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (patrz e- komentarz do art 61 K.p.a. - Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Marytna, Wróbel Andrzej). W niniejszej sprawie, jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją - res iudicata podczas gdy skarżący twierdzą, że w sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Zdaniem skarżących aby móc mówić o powadze rzeczy osądzonej musi zostać stwierdzona tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Jak podnoszą przed organem toczyło się postępowanie w sprawie legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr. 450/5 w M., wykonanej bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy złożony aktualnie wniosek dotyczy legalizacji i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Każde z tych postępowań toczy się w oparciu o odrębne przepisy, wymaga innych ustaleń, w związku z powyższym nie można mówić o tożsamości sprawy. Sąd podziela stanowisko organu. Z akt sprawy wynika, że na skutek wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce 450/5 w M. o pomieszczenie łazienki i kotłowni bez wymaganego pozwolenia wydano decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nakazując A. i J. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 450/5 w M.. Decyzja ta stała się prawomocna w administracyjnym toku instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. PINB odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. WSA wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Rz 424/13 oddalił skargę na to postanowienie zaś NSA wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3086/13 utrzymał powyższy wyrok w mocy. Decyzja ta nie został również wzruszona w trybach nadzwyczajnych: wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2012 r., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]utrzymał tą decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 756/16 oddalił skargę. Podobnie zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia[...]maja 2012 r., postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1172/18 WSA odrzucił skargę na to postanowienie ze względu na nie wyczerpanie administracyjnego toku instancji. Z przedstawionego przebiegu postępowania wynika, że kwestia legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na działce 450/5 w M. o pomieszczenie łazienki i kotłowni została już prawomocnie rozstrzygnięta i zakończyła się nakazem rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie nie została również wzruszona na skutek uruchomienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W świetle powyższego złożenie aktualnie wniosku o legalizację i pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego tj. adaptację istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się przy budynku mieszkalnym na pomieszczenia kotłowni i łazienki, stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej pod nr 450/5 położonej w M. stanowi nic innego jak powtórzenie dotychczasowego postępowania. Skoro w postępowaniu toczącym się w sprawie legalności rozbudowy tego budynku o pomieszczenie łazienki i kotłowni zostało przesądzone, tak w zwykłym, jak i w nadzwyczajnych postępowaniach, że zostały one wykonane w sposób niezgodny z prawem a także w sposób uniemożliwiający ich legalizację z powodu naruszenia przepisów technicznych, to złożenie kolejnego wniosku w dniu 18 maja 2018 r., tym razem o pozwolenie na użytkowanie tej rozbudowy wydaje się całkowicie nieuzasadnione. Sąd podziela stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 643/17, że skoro postępowanie naprawcze już się w tej samej sprawie toczyło i zostało zakończone ostateczną (i prawomocną) decyzją administracyjną, to tym samym zachodzi "inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania" w rozumieniu art 61 a § 1 K.p.a. Taką przyczyną jest bowiem w szczególności stan tzw. res iudicata, tj. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzja ostateczną. Skoro prawomocnie stwierdzono nielegalność wykonanej rozbudowy budynku i nakazano jej rozbiórkę to całkowicie bezzasadnym jest żądanie pozwolenia na użytkowanie tej rozbudowy. W sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, zmianie nie uległ również stan faktyczny. Natomiast to, że pozwolenie na użytkowanie oparte jest na innych przepisach aniżeli postępowanie naprawcze nie pozbawia rozstrzygnięcia organu zasadności. Decyzja o pozwolenie na użytkowanie kończy niejako proces legalizacyjny. W sprawie, w której proces naprawczy zakończył się nakazem rozbiórki bezprzedmiotowe jest składanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Ponowne wszczynanie postępowania w sprawie, która toczy się już przeszło 6 lat nie znajduje żadnego uzasadnienia i musi być ocenione jedynie jako próba uchylenia się przez skarżących od prawomocnego już skutku rozbiórki dokonanej przez nich rozbudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.