II SA/Rz 1114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi RB jest wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzja Wojewody [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. nr I- [.] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa i niemożności jej uchylenia na skutek upływu terminu, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] czerwca 2009 r. nr [.] /2009, znak: [.] Starosta Powiatu [.] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [.] pozwolenia na budowę kompleksu boisk sportowych w ramach programu "Moje boisko – Orlik 2012" wraz z budynkiem zaplecza oraz infrastrukturą techniczną, w tym ogrodzenia, zewnętrznej instalacji elektrycznej i oświetlenia terenu oraz przełożenia zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. 1029/4, 82/5, 82/7, 83/3, obręb [.] w [.]. W dniu 2 października 2009 r. RB i AB zwrócili się do Starosty z żądaniem wznowienia ww. postępowania z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a. W postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją przysługiwał im status strony, gdyż ich działki graniczą z terenem inwestycji, to jednak nie brali w nim bez swej winy udziału. O decyzji dowiedzieli się 9 września 2009 r. Postanowieniem z dnia [.] października 2009 r. Starosta Powiatu [.] wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a decyzją z dnia [.] stycznia 2010 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [.] czerwca 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [.] decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [.]. Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. II SA/Rz 631/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę RB, jednak na skutek wniesionej przez niego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r. II OSK 572/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzje z dnia [.] kwietnia 2010 r. i z dnia [.] stycznia 2010 r. Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [.] września 2013 r. ponownie Starosta Powiatu [.] wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydana przez Starostę decyzja z dnia [.] lutego 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [.] czerwca 2009 r. została, wraz z ww. postanowieniem, uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [.] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po kolejnym wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [.] września 2014 r. Starosta decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [.] czerwca 2009 r. Uznał, że istniały podstawy do wznowienia postępowania, gdyż państwo B. rzeczywiście zostali bez swej winy pominięci w postępowaniu zwyczajnym jako strony. Jednak po ponownym przeanalizowaniu sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę ustalono, że można było wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą treści decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej Starosta Podał art. 151 § 1 pkt 1 i § 2, art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Satrsoty Powiatu [.] powstała inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a oddziaływanie na nieruchomość państwa B. światła z latarni oświetlających boisko oraz hałasu nie będą przekraczać dopuszczalnych norm. Zwrócono ponadto uwagę, że decyzją z dnia [.] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] udzielił Gminie [.] pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W odwołaniu RB zarzucił, że pomimo wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w dalszym ciągu jedynie pozorują wyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w istocie rozpoznały ją pobieżnie. Niedostatecznie zbadano oddziaływanie na jego nieruchomość olśnienia od oświetlenia boisk oraz hałasu ponieważ na działce, której jest właścicielem nie były czynione żadne pomiary. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [.] czerwca 2009 r. wydana została z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Podstawę prawną dla opisanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że zaistniały w rozpoznawanej sprawie podstawy do wznowienia postępowania, gdyż państwo B. bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej, mając na względzie dyspozycję art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogło nastąpić, ponieważ upłynął już termin określony w tym przepisie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nosi datę [.] czerwca 2009 r. Stąd zachodziła konieczność zreformowania decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie RB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie przez organy: 1) art. 7, 8, 28, 61 §4, 145 § 1 pkt 4, 146 § 1, 151 § 2 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, 2) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, jako że zaistniały w sprawie podstawy do uchylenia decyzji Starosty z dnia [.] czerwca 2009 r., 3) art. 7, 8, 36, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w przepisanych prawem terminach oraz zaniechanie przeprowadzenia istotnych dla sprawy dowodów z wizji lokalnej, dokumentów, opinii biegłego i przesłuchania skarżącego na podnoszone przez niego okoliczności, przyjęcie wyłącznie na podstawie dokumentacji projektowej, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomości powodując uciążliwości i utrudnienia oraz że nie niesie ze sobą potencjalnych ograniczeń dla przyszłej lokalizacji obiektów budowlanych na jego nieruchomości, a także nie odniesienie się do zarzutów naruszenia jego interesów i praw wynikających z prawa własności, 4) art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że na przeszkodzie w uchyleniu decyzji z dnia [.] czerwca 2009 r. stoi upływ terminu w nim określonego, skoro stwierdzono w toku postępowania, że nie doręczono mu tej decyzji, a zatem rzeczony termin nie mógł rozpocząć biegu, 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich, a jednocześnie na skutek udzielenia pozwolenia na budowę znaczne utrudnienie skarżącemu korzystania z własnej nieruchomości związane z permanentnym hałasem, jej oświetleniem i toksycznymi emisjami z wyrobów budowlanych użytych do budowy boisk, 6) art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego wyznaczającego zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności, 7) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek rozstrzygających o istocie sprawy i niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu decyzji, 8) art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności związane z narzuconymi mu przez inwestora obiektu rozwiązaniami techniczno-budowlanymi, 9) art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji i równego traktowania w zależności od prawidłowego bądź przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak określonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest decyzją odpowiadająca przepisom prawa. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną - decyzją Starosty [.] z dnia nr [.] /2009 z dnia [.] czerwca 2009 r. znak: [.] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kompleksu boisk sportowych w ramach programu "Moje boisko - Orlik 2012 " wraz z budynkiem zaplecza oraz infrastrukturą techniczną w tym ogrodzeniem, zewnętrznej instalacji elektrycznej i oświetlenia terenu oraz przełożenia zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. 1029/4, 82/5, 82/7, 83/3 obr. [.] położonych w [.] gm. [.]. Przepisy regulujące to nadzwyczajne postępowanie zostały zawarte w rozdziale 12 działu II k.p.a. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji (tak Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 145 k.p.a., teza nr 2). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz art. 145a i 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Zgodnie natomiast z art. 152 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z przywołanych przepisów wynika, że organ prowadzący postępowanie wznowione traci kompetencje do ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy zakończonej decyzją ostateczną wówczas, gdy wystąpią okoliczności wskazane w art. 146 § 1 k.p.a. Trafnie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Gl 1132/12, że termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Także zdaniem składu orzekającego WSA, bieg terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo zauważyć, należy, że upływ terminu jest okolicznością powodującą, że organu nie wiąże już ocena prawna i wskazania wynikające z treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Innymi słowy, organ nie może działać wbrew woli ustawodawcy, czyli z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. W konsekwencji upływu terminu, organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania, w tym wypadku w postaci upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Istotne w niniejszej sprawie jest stanowisko, że upływ terminu przedawnienia powoduje po stronie organu zakaz merytorycznego rozstrzygania o sprawie a więc także zakaz badania i wiążącego wypowiadania się o tym, czy w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Procesowa instytucja przedawnienia orzekania w sprawie ostatecznie załatwionej, polega na zakazie wypowiadania się przez organ o trwale ukształtowanym decyzją stosunku administracyjnoprawnym. Ustawodawca w sposób kompromisowy rozstrzyga w ten sposób konflikt pomiędzy stabilnością stosunków ukształtowanych decyzją ostateczną a obowiązkiem władzy publicznej, aby działała na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku, przyjmuje się prymat zasady trwałości aktu administracyjnego nad zasadą legalizmu (por. C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010 r. oraz powołane tam piśmiennictwo). Ten pogląd znajduje wsparcie w tezach wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., o sygn. VII SA/Wa 463/05, gdzie stwierdzono, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Innymi słowy, przedawnienie orzekania nie pozwala organowi stosować art. 146 § 2 k.p.a. Przekonuje o tym także przyjęta w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. kolejność przyczyn zakazujących organowi uchylenia decyzji ostatecznej. Odmawiając uchylenia decyzji z powodu przedawnienia, czyli z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., organ nie może zaniechać zawarcia w sentencji decyzji wypowiedzi opartej o art. 151 § 2 k.p.a. o tym czy decyzję kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym wydano z naruszeniem prawa, przy czym chodzi tu o stwierdzenie zaistnienia takich naruszeń prawa, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 152 k.p.a., teza nr 4). W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym na zasadach określonych prawem cywilnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 323/12, LEX nr 1248753). W sprawie zakończonej zaskarżoną do WSA decyzją, jako podstawę wznowienia postępowania podano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sposób wyraźny ten przepis k.p.a. wskazali w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 26 września 2009 r. AB i RB. Nie stanowi sporu, że ostateczna decyzja Starosty Powiatu [.] została wydana bez zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu AB i RB. Wobec tego, termin przedawnienia do orzekania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [.] z dnia [.] czerwca 2009 r. ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a., upłynął po 5 latach od dnia doręczenia kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji Starosty Powiatu [.]. Ze zwrotnych potwierdzeń doręczeń decyzji wynika, że najpóźniejsze doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [.] czerwca 2009 r. dla Gminy [.]. Sąd podziela stanowisko doktryny oraz orzecznictwa, że przez doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 listopada 1996 r., II SA/Gd 766/96, Lex nr 44242; wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 865/96, LexisNexis nr 328469, ONSA 1998, Nr 2, poz. 68; wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., II OSK 1776/2007, LexisNexis nr 2063006, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 146 k.p.a., teza nr 3). Biorąc pod uwagę datę ostatniego doręczenia kontrolowanej we wznowionym postępowaniu decyzji, to upływ pięcioletniego terminu, w ramach którego organ mógł merytorycznie wypowiadać się w sprawie z mocy art. 146 § 1 k.p.a. nastąpił w dniu 24 czerwca 2014 r. Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] dokonał prawidłowej wykładni przepisów postępowania, okoliczność upływu pięcioletniego okresu przedawnienia do orzekania we wznowionym postępowaniu uwzględnił z urzędu, co umknęło uwadze organowi I instancji. Zatem za zgodne z przepisami prawa należy uznać zastosowanie jako podstawy prawnej orzekania 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem istniały przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sentencja zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom wynikającym z art. 151 § 2 k.p.a. Stwierdzenie istnienia przedawnienia do orzekania, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. czyni zarzuty zawarte w skardze niezasadnymi, gdyż organy obydwu instancji w 2015 r. nie mogły merytorycznie orzekać, dlatego zarzuty te nie mogły wywrzeć skutku żądanego przez skarżącego, gdyż wynika z nich wola dalszego merytorycznego procedowania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako niezasadną.