II SA/Rz 1139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu JJ, dalej "skarżący", jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dalej "WINGiK", z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Pismem z 23 marca 2009 r. nr [...] Nadleśnictwo [...] zwróciło się do Starosty Powiatu w [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie [...], na podstawie przedłożonego operatu technicznego, wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z [...] lutego 2009 r. pod nr [...]. Operat został wykonany w wyniku wznowienia znaków granicznych na działkach nr 104, 111, 11 położonych w obrębie [...] i działki nr 4 położonej w obrębie [...]. Przedmiotowa dokumentacja zawiera wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących działek nr 104, 111, 112, 113 oraz mapę uzupełniającą dotyczącą przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112. W przedmiotowej sprawie zapadły następujące rozstrzygnięcia: - decyzja Starosty [...], dalej "Starosta", z [...] października 2011 r. nr [...] o sprostowaniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi [...], gmina [...], przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 oraz zmianie w części opisowej powierzchni działek - działka nr 111 będąca w zarządzie Nadleśnictw zmieniła powierzchnię z 15, 12 ha na 19, 0398 ha, a działka nr 112 należąca do JJ z 42, 8100 ha na 38, 5200 ha" - na podstawie operatu przyjętego do zasobu dnia [...] lutego 2009 r. pod nr [...] oraz decyzja WINGiK z [...] marca 2012 r. nr [...] uchylająca ww. decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, - decyzja Starosty z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o aktualizacji operatu polegającej na sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 i zmianie jej powierzchni na podstawie operatu z [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz decyzja WINGiK z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylająca ww. decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, - decyzja Starosty z [...] lutego 2014 r. nr [...] o aktualizacji operatu polegającej na sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 i zmianie jej powierzchni na podstawie operatów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i operatu technicznego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie aktualizacji danych (wznowienie znaków granicznych i operat z wznowienia nie mógł skutkować wprowadzaniem jakichkolwiek zmian w operacie), zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych i mapę uzupełniającą, wpisanego do zasobu powiatowego z [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz decyzja WINGIK z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy ww. decyzję, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dalej "WSA w Rzeszowie" z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 uchylający decyzję WINGiK z [...] maja 2014 r. i poprzedzającą decyzję Starosty z [...] lutego 2014 r. ze wskazaniem, że nie jest jasne kiedy powstał naprawiany w kontrolowanym postępowaniu błąd przy kartowaniu mapy co do działek nr 111 i 112 i na czym on dokładnie polegał oraz czy nie jest to ten sam błąd, co usuwany decyzją z [...] września 2006 r., co skutkowałoby tożsamością obu postępowań, a powołany przez WINGiK w zaskarżonej decyzji przepis § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej "Rozporządzenie") nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości. Sąd wskazał na niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustalenie etiologii, charakteru i daty powstania błędu w ewidencji podkreślając, że postępowanie dowodowe było prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie wszczętej na wniosek strony w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, organy były zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego, - decyzja Starosty z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu polegającej na wyeliminowaniu błędnych danych dotyczących działek nr 111 i 112 poprzez zmianę przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i zmianę ich powierzchni - na podstawie operatów: z [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2013 r. nr [...], uchylona decyzją WINGiK z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], - decyzja Starosty z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu polegającej na sprostowaniu błędnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 oraz zmianie powierzchni tych działek na podstawie operatów jak wyżej, uchylona decyzją WINGiK z [...] maja 2018 r., który orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 791/18 oddalający skargę Nadleśnictwa [...] na decyzję WINGIK z [...] maja 2018 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 928/19 uchylający wyrok WSA z 5 grudnia 2018 r. i decyzję WINGiK z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu NSA nie zgodził się ze stanowiskiem WINGiK i WSA w Rzeszowie, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony, to na stronie spoczywa obowiązek przedłożenia dowodów, które będą uzasadniać żądanie z którym wystąpiła, a brak takich dowodów czy też ich niepełność, wadliwość powoduje, że żądanie nie może być uwzględnione, a organ nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego. Sam fakt, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, nie powoduje zwolnienia organu z obowiązku dotyczącego zebrania dowodów i ustalenia stanu sprawy, zaś istnienie i zakres tego obowiązku zależy od charakteru sprawy i jej przedmiotu. W przypadku postępowania ewidencyjnego istotną okolicznością jest, czy aktualizacja ma polegać na wprowadzeniu nowych informacji, czy też aktualizacji mają podlegać informacje w związku z wykryciem, stwierdzeniem, że są to błędne informacje, przy czym w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy postępowania w sprawnej aktualizacji w związku ze stwierdzonym błędem, co do przebiegu granicy między działkami nr 111 i nr 112, co niej jest kwestionowane. NSA nie zaaprobował poglądu, że o zakresie postępowania wszczętego na wniosek z dnia 23 marca 2009 r. w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w związku z istniejącymi błędami co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 decydował wyłączenie dołączony do wniosku operat nr [...]. Zdaniem NSA o zakresie postępowania decydowała przede wszystkim treść wniosku, jeżeli zaś dołączony operat zawierał wadliwą dokumentację geodezyjną, która nie mogła być podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji, a równocześnie fakt istnienia błędów w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 nie jest kwestionowany, to organ zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy, tym bardziej, gdy do powstania błędów doszło w przeszłości w wyniku działania różnych organów. Podjęcie przez organ takich czynności nie oznacza, że dochodzi do wszczęcia postępowania z urzędu, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza, iż organ II instancji stwierdziwszy, że w decyzji organu I instancji nie zostały poczynione prawidłowe ustalenia dotyczące wyjaśnienia charakteru i daty powstania błędu w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr 111 i nr 112, a operaty nr [...] i nr [...] nie mogą stanowić podstawy aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. NSA zaznaczył także, że zarówno organ I jak i II instancji nie zastosowały się do wcześniejszego wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 929/14 zapadłego w niniejszej sprawie. Już wówczas bowiem WSA wskazał na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieustalenie etiologii, charakteru i daty powstania błędu w ewidencji, podkreślając, że postępowanie dowodowe prowadzone było z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112, zgodnie z operatem nr [...]. Starosta wyjaśnił, że z przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granic i powierzchni działek Nr 111 i Nr 112, położonych na terenie wsi [...], strony postępowania administracyjnego żądają odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporu granicznego, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Należy również zauważyć, że stan użytkowania na gruncie nie zawsze jest tożsamy z przysługującym stronie prawem własności, czyli z przebiegiem granic wynikającym z dokumentów. Organ ewidencyjny nie może więc stanu istniejącego na gruncie traktować jak głównego argumentu dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcję informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, nie nadaje tych praw i ich nie ogranicza. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać zasięgu swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Temu służą takie postępowania jak rozgraniczenie, ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo ochronę własności. Postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych nie może wpływać na treść prawa własności, a jedynie ujawniać treść dokumentów dostępnych organowi prowadzącemu ewidencję. Opracowany przez wykonawcę prac operat techniczny przyjęty do zasobu geodezyjnego w dniu [...] lutego 2009 r. pod numerem [...] powołany przez wnioskodawcę oraz zlecony przez organ prowadzący postępowanie operat przyjęty w dniu [...] listopada 2013 r. pod numerem [...], których celem było wznowienie znaków granicznych między innymi działki Nr 111, potwierdza położenie znaków granicznych w terenie, natomiast nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia przedmiotowego błędu w danych zawartych w operatach ewidencji gruntów i budynków i co do istoty aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic i ich powierzchni. Organ prowadzący postępowanie analizując zebrany materiał dowodowy, po wyczerpaniu dostępnych środków dowodowych (tj. materiałów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w zakresie dokumentacji dotyczącej gruntów objętych postępowaniem), nie jest w stanie jednoznacznie ustalić etiologii powstania błędu w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami nr 111 i 112 wynikających z dokumentacji zawartej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym ( tj. szkice przebiegu granic), a granicami wykazanymi na mapach ewidencji gruntów (mapach aktualnych i archiwalnych). Należy stwierdzić jedynie rozbieżność w położeniu znaków granicznych w terenie, a danymi wynikającymi z operatu ewidencji gruntów i budynków, nie rozstrzygając, który z tych stanów jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 928/19 również nie podzielił stanowiska Starosty zaistnieniu podstaw do dokonania w drodze aktualizacji, sprostowania błędnych danych ewidencyjnych. Nie doszło bowiem w sposób nie budzący zastrzeżeń, a także uwzględniający zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. Sygn. akt II SA/Rz 929/14 do wyjaśnienia okoliczności ich powstania i wprowadzenia do obowiązującego operatu ewidencji gruntów budynków. W związku z powyższym należało odmówić aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczącej powierzchni i przebiegu granic pomiędzy działkami nr 111 i 112 w oparciu o wskazaną przez wnioskodawcę dokumentację. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia organu I instancji złożyło Nadleśnictwo [...], wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z pierwotnym wnioskiem, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, tj. genezy i przyczyn powstania błędu w ewidencji gruntów oraz nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA sygn. akt I OSK 928/19 w sytuacji gdy Starosta w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podał, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić etiologii powstania błędu w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 wynikających z dokumentacji zawartej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym (tj. szkice granic), a granicami wykazanymi na mapach ewidencji gruntów i budynków (mapach aktualnych i archiwalnych). WINGiK zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej "Pgik") oraz przepisów Rozporządzenia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie WINGiK zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepisy § 44 Rozporządzenia wskazują, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji może odbywać się w dwojakim trybie: albo z urzędu - jeśli zmiany wynikają z przepisów prawa, dokumentów określonych w art. 23 ust. 1 - 4 Pgik, materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - dalej zasób lub wykrycia błędnych informacji albo na wniosek zainteresowanych podmiotów. Aktualizacja ewidencji wykonywana jest w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b - 2c Pgik) i następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu (§ 45 ust. 1 Rozporządzenia): 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Z powyższych uregulowań wynika, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w większości poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy też wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. W pojęciu aktualizacji mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych danych zawartych w bazach ewidencyjnych. NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 928/19 wskazał, że wszczęcie postępowania na wniosek nie zwalniało organów z obowiązku dotyczącego zebrania dowodów i ustalenia stanu sprawy, zaś skoro WINGiK uznał, że dołączony do wniosku operat zawierał wadliwą dokumentację geodezyjną, która nie mogła być podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji, a równocześnie fakt istnienia błędów w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nie jest kwestionowany, to organ zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy, tym bardziej, gdy do powstania błędów doszło w przeszłości w wyniku działania różnych organów. Także WSA w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 929/14 stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony właściwie. Bezspornym pozostaje fakt, że dane źródłowe dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 są rozbieżne, zaś operaty nr 4[...] zawierają braki, stąd też nie mogą stanowić podstawy wprowadzenia wnioskowanej przez Nadleśnictwo zmiany tych danych. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do zasobu nie zwalnia organu prowadzącego ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W powołanym wyżej wyroku z dnia 25 maja 2020 r. NSA jasno wskazał, że wszczęcie postępowania aktualizacyjnego (ewidencyjnego) nie oznacza, że to na stronie spoczywa obowiązek przedłożenia dowodów, które będą uzasadniać żądanie z którym wystąpiła, a brak takich dowodów, czy też ich niepełność, wadliwość powoduje, że żądanie nie może być uwzględnione, a organ nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego. Stosownie natomiast do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Starosta zbadał znajdujące się w zasobie dokumenty dotyczące przedmiotowych działek, przeanalizował plany urządzenia lasu i przeprowadził rozprawę na gruncie, a następnie przedstawił wynikające z nich ustalenia stwierdzając, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić etiologii powstania błędu w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112, wynikających z dokumentacji zawartej w zasobie a granicami wykazanymi na mapach ewidencji gruntów. Wskazał przy tym także, że istnieje rozbieżność w położeniu znaków granicznych w terenie, a danymi wynikającymi z operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji uznał więc, iż w związku z faktem, że nie doszło w sposób niebudzący zastrzeżeń do wyjaśnienia okoliczności powstania błędnych danych ewidencyjnych należało odmówić aktualizacji w oparciu o wskazaną przez wnioskodawcę dokumentację. Organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA, nie zgodził się z takim stanowiskiem Starosty, bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie aktualizacyjne (ewidencyjne) jest zebranie materiału dowodowego i ustalenie stanu sprawy, skoro zaś dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę wniosku jest wadliwa, a równocześnie fakt istnienia błędów w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 nie jest kwestionowany, to organ zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy, tym bardziej jeśli do powstania błędów doszło w przeszłości w wyniku działania różnych organów. Organ odwoławczy podkreślił, że skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę kasacyjną jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Z kolei sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania. Zatem kontrola organu II instancji w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy rozpoznając ponownie sprawę Starosta zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku NSA. Skoro zatem organ I instancji nie jest w stanie jednoznacznie ustalić etiologii powstania błędu, a operaty znajdujące się w zasobie nie mogą stanowić podstawy aktualizacji danych ewidencyjnych we wnioskowanych przez Nadleśnictwo zakresie, nie zwalnia tego organu od obowiązku podjęcia działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego - stosownie do art. 7 k.p.a., oraz aktualizację ewidencji zgodnie z § 45 ust. 1 Rozporządzenia (lub też jednoznaczne udowodnienie, że ujawnione obecnie dane są prawidłowe). Oceniając powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszono przede wszystkim art. 153 P.p.s.a. i to w stopniu, który wpłynął na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, a więc nie został spełniony warunek pozwalający odstąpić zarówno organowi I instancji, jak i II instancji, od wyrażonej w wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r. oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania. Tym samym Starosta uchybił także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszył również art. 77 k.p.a., w świetle którego organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a. stanowiący, iż organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe nie oznacza jednak, że WINGiK jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Wynika to w szczególności z art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia jedynie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Przedstawione naruszenia przepisów prawa oraz braki w ustaleniach faktycznych nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i przemawiają za wydaniem decyzji o uchyleniu zaskarżonego aktu oraz skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na końcowe orzeczenie. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JJ zastępowany przez profesjonalnego zaskarżając w całości decyzję WINGiK z [...] maja 2021 r. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 131 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu polegający na niedoręczeniu przedstawicielowi strony odpisu odwołania od decyzji organu I instancji i poprzestanie wyłącznie na zawiadomieniu o wniesieniu odwołania przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie od WINGiK zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 29 czerwca 1995 r. DJ zakupił od Skarbu Państwa (reprezentowanego przed Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa) areał o powierzchni 206,76 ha położny we wsi [...]. Wg ewidencji gruntów działka nr 29/2 (obecnie 112) miała powierzchnię 44,21 ha. Po 2004 r. stan ten uległ zmianie - zmieniło się oznaczenie działki oraz jej rozmiar (została pomniejszona do 42,81 ha). Dalsze działania organów administracji, a w tym Starosty potwierdziły te zmiany, na skutek czego areał nabyty w 1995 r. został uszczuplony do 202,30 ha (różnica 4,46 ha). Istotne jest przy tym, iż w tożsamym czasie na działkach sąsiadujących z nieruchomością strony również doszło do zmian powierzchniowych - tu z kolei na korzyść ich właścicieli. Przykładowo, sąsiadująca z działkami JJ nieruchomość MB uległa zwiększeniu o 9,65 ha. Na skutek wadliwego działania organu I instancji oraz bezprawnych modyfikacji granic działek i ich powierzchni, Staroście "brakuje" ok. 9 ha gruntu, który starał się "pozyskać" m.in. wskutek uszczuplenia własności JJ. Zaś rzekomy błąd w kartowaniu map w istocie w ogóle nie istnieje i jest jedynie wynikiem próby nieudolnego poprawiania bezprawnego rozporządzania gruntami. Podniósł, że organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Dokonana przez Starostę aktualizacja gruntów oraz sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 we wsi [...], poczynione przed wydaniem wyroku NSA sygn. akt I OSK 928/19, miały miejsce z całkowitym pominięciem dokumentu będącego podstawą nabycia gruntów od Skarbu Państwa przez poprzednika - DJ (aktu notarialnego z 1995 r.), najpewniej z uwagi na to, że Starosta bezpodstawnie dotąd kwestionował treść dokonanej czynności prawnej. Należy mieć na uwadze, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia, a w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Z powyższego wynika więc, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w Rozporządzeniu. Ponadto aktualizacja operatu zgodnie z § 45 ust. 1 Rozporządzenia następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. JJ w dalszym ciągu kwestionuje też zasadność dokonanego wznowienia znaków granicznych, w tym w szczególności pomiędzy działkami położonymi w obrębie [...] nr 104,111 i 113. Działka nabyta przez poprzednika strony stanowiła już w chwili tego nabycia pastwiska wraz z połączonymi z nią zakrzaczeniami (częścią zadrzewioną). Również w chwili obecnej JJ podnosi, iż jest właścicielem zarówno pastwisk, jak i części zadrzewionej. Wszelkie zmiany odnośnie do tego stanu dokonane w postępowaniu rozgraniczeniowym są bezpodstawne i oparte o wadliwe przekonanie o rzekomym błędzie w kartowaniu map. Jednostronne stwierdzenie, iż granice działek nr 111 i 112 mają inny przebieg niż w dniu ich nabycia, przeczy powierzchni nieruchomości faktycznie zbytych w 1995 r. przez Skarb Państwa na rzecz DJ. Dotychczasowa powierzchnia działki nr 112 (44,21 ha) odpowiada bowiem również dotychczasowym granicom działek. To, czy w chwili obecnej znaki graniczne fizycznie się tam znajdują, nie ma żadnego (i nie powinno mieć) wpływu na stan prawny posiadania. Wszakże po wielu latach trudno odnaleźć fizyczne granice działek, a w razie niejasności, wątpliwości w tym zakresie powinny być one odnowione w oparciu o dokumenty źródłowe, tj. wypis z rejestru gruntów, będący podstawą do sporządzenia umowy sprzedaży nieruchomości. JJ ponownie podnosi, iż nie zgadza się ze zmianą linii granicznych zwłaszcza, że rzekome odnalezione znaki graniczne w rzeczywistości zostały wyznaczone przez geodetę w krytycznym okresie 2004 r. kiedy rozpoczęła się procedura roszad gruntowych i poza nazwą nie mają nic wspólnego z faktycznymi granicami. WINGiK naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak było podstaw do uwzględnienia odwołania i uchylenia decyzji Starosty. Decyzja organu I stopnia jest w pełni trafna, co czyni zaskarżone orzeczenie obarczonym istotnym naruszeniem prawa procesowego. Zdaniem skarżącego zasadne jest wymierzenie organowi takowej grzywny, bowiem owo postępowanie prowadzone jest przewlekle, niewłaściwie, a zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Zaskarżona decyzja winna zostać wstrzymana na czas postępowania, jako że prowadzenie postępowania na etapie pierwszoinstancyjnym jest w pełni chybione, do czasu aż Sąd rozpozna sprzeciw. Co więcej, nie można nie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już kilkanaście lat. Niedopuszczalne jest aby tak długo właściciel gruntu - skarżący - pozostawał w niepewności co do stanu swojego posiadania poprzez niczym nieuzasadnione zmiany granic gruntu i uszczuplanie jego prawa własności. Ponadto organ poprzestał jedynie na zawiadomieniu jego pełnomocników o wniesieniu odwołania. Żaden jednakże z przedstawicieli - ani fachowy pełnomocnik ani też przedstawiciel skarżącego - nie otrzymali odpisu złożonego odwołania przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Jest to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna WINGiK w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem skarżącego. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd zauważa, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - w art. 64a P.p.s.a., który stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a., ograniczając ją wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Należy podkreślić, że co do zasady ewentualne naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego nie może być samoistną podstawą wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 499/17, "pośrednie narzucenie nowej oceny prawnej organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu, jest niedopuszczalne. Dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego lub subsumpcji organu pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 k.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 k.p.a.". Należy również zwrócić uwagę na treść art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeśli organ I instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasacyjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa. Regulacja ta przeciwdziała sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalenia stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasacyjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., II OSK 3296/18). Sąd podkreśla również, że związany treścią art. 64e P.p.s.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia na obecnym etapie. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi, co wynika wprost z treści art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2019 r., I SA/Sz 828/19). Z przytoczonych uregulowań wynika bardzo ograniczona możliwość wydania decyzji kasacyjnej, która zdaniem Sądu zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko WINGiK, że organ I instancji uchylił się od ciążących na nim obowiązków przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z regułami k.p.a. Jak wyjaśnił NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 maja 2020 r., II OSK 928/19 (art. 153 P.p.s.a.) obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie aktualizacyjne (ewidencyjne) jest zebranie materiału dowodowego i ustalenie stanu sprawy, skoro zaś dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę wniosku jest wadliwa, a równocześnie "fakt istnienia błędów" w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 nie jest kwestionowany, to organ zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy, tym bardziej, gdy do powstania błędów doszło w przeszłości w wyniku działania różnych organów. Przy czym "podjęcie przez organ takich czynności nie oznacza, że dochodzi do wszczęcia postępowania z urzędu", co w okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza, iż "organ II instancyjny stwierdziwszy, że w decyzji organu I instancji nie zostały poczynione prawidłowe ustalenia dotyczące wyjaśnienia charakteru i daty powstania błędu w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr 111 i nr 112. a operaty nr [...] nie mogą stanowić podstawy aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a,. czyli uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". NSA zaznaczył także, że zarówno organ I jak i II instancji nie zastosowały się do wcześniejszego wyroku WSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 zapadłego w niniejszej sprawie. Już wówczas bowiem WSA wskazał "na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie etiologii, charakteru i daty powstania błędu w ewidencji, podkreślając, że postępowanie dowodowe prowadzone było z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a." . Po zwrocie akt sprawy z NSA Starosta odmówił przeprowadzenia dowodów na wniosek uczestników postępowania i decyzją odmówił dokonania aktualizacji zgodnie z żądaniem Nadleśnictwa. Organ I instancji zignorował z obrazą art. 153 P.p.s.a wytyczne NSA, nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego po wyroku NSA i wyjaśniając w decyzji, że nie da się ustalić skąd powstały rozbieżności zarówno na gruncie jak i w mapach ewidencyjnych. Prawidłowo WINGiK oceniło, że remedium na uchybienia organu I instancji w postaci nieprzeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego z obraza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również naruszenie art. 153 P.p.s.a., nie może być art. 136 k.p.a., pozwalający jedynie na uzupełnienie postępowania dowodowego. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę kasacyjną jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Z kolei sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania. Zatem kontrola organu II instancji w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku NSA. Słusznie stwierdził WINGiK, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA, stąd też konieczne było uchylenie jego decyzji z dnia [...].04.2021 r. Ponownie prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne winno mieć na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego - stosownie do art. 7 k.p.a., oraz aktualizację ewidencji zgodnie z § 45 ust. 1 rozp. egib (lub też jednoznaczne udowodnienie, że ujawnione obecnie dane są prawidłowe). Zdaniem Sądu Starosta stwierdzając rozbieżność pomiędzy stanem na gruncie a stanem ewidencyjnym, uchylił się od rozpoznania sprawy merytorycznie. Ogólnikowe stwierdzenie, że ewidencja nie służy do rozwiązywania sporów granicznych, jakkolwiek słuszne, stało się jedyną podstawą odmownej decyzji. Prawidłowo więc WINGiK ocenił, że w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r., II OSK 928/19. Sąd podziela stanowisko WINGiK, co do podnoszonego w sprawie naruszenia art. 131 k.p.a poprzez brak zapewnienia Skarżącemu "czynnego udziału w postępowaniu polegającego na niedoręczeniu przedstawicielowi strony odpisu odwołania od decyzji organu I instancji i poprzestaniu wyłącznie na zawiadomieniu o wniesieniu odwołania", WINGiK słusznie stwierdziło, iż skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, został - zgodnie z literalną treścią przepisu art. 131 k.p.a. - zawiadomiony o wniesieniu odwołania i mógł zapoznać się z jego treścią w siedzibie organu odwoławczego lub wystąpić o przesłanie jego kopii na wskazany adres. Zatem, nawet jeżeli brak doręczenia skarżącemu odpisu odwołania stanowiło uchybienie, to w ocenie Sądu uchybienie to nie uniemożliwiło skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.