II SA/Rz 1168/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. skargę H. K. oddala; II. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; III. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wspólnej skargi H. K. i Z. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, które wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 10 marca 2009 r., uzupełnianym w toku postępowania, Z. K. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o sprostowanie nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] w zakresie odnoszącym się do współwłaścicieli (współwładających) działki nr ewid. 385 stanowiącej drogę oraz wysokości ich udziałów. Po rozpatrzeniu ww. podania decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania w jednostce rejestrowej [...] ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] zmiany wpisu władających działką nr ewid. 385 oraz wysokości ich udziałów. W toku postępowania organ nie ustalił bowiem, kto aktualnie bezspornie włada działką nr 385. Wskazał, że działka ta ma nieuregulowany stan prawny, nie została objęta aktem własności ziemi. Pomiędzy zainteresowanymi podmiotami istnieją konflikty sąsiedzkie, a przedstawianych przez siebie okoliczności nie są w stanie poprzeć dowodami. Pomimo zatem istniejących w ewidencji błędów w zakresie wskazania władających działką stanowiącą drogę odmówiono uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Wskutek jednak uwzględnienia odwołania WINGiK decyzją z [..] października 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia polecając ustalenie kręgu stron postępowania. W aktach sprawy brakowało bowiem dowodów wskazujących następców prawnych J. K., Z. K. i K. P. Ponadto organ I instancji nie orzekł w przedmiocie całości żądania strony, ponieważ nie odniósł się do zagadnienia granicy pomiędzy działkami nr 384/4 i 385. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Starosta Powiatu [...] zawiesił postępowanie w sprawie, które wskutek uwzględnienia zażalenia zostało uchylone postanowieniem WINGiK z [...] czerwca 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym toku postępowania Starosta Powiatu [...] wezwał strony postępowania do przedłożenia postanowień spadkowych po zmarłych J. N., Z. K. i K. P., a ponadto w przypadku ich braku zobowiązał Z. K. do złożenia własnoręcznie podpisanego oświadczenia o domniemanych spadkobiercach Z. K. Wezwanie Z. K. o wskazanie następców prawnych Z. K. ponowiono w piśmie z 26 marca 2012 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...] odnośnie do współwładających działką nr ewid. 385 stanowiącą drogę oraz wysokości ich udziałów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Organ I instancji wyjaśnił, że wskutek podjętych czynności ustalono następców prawnych J. K. i K. P. Nie było jednak możliwe ustalenie spadkobierców Z. K., ponieważ wnioskodawca stoi na stanowisku, że ustalenie takie nie jest potrzebne z uwagi na to, że na mocy ustawy uwłaszczeniowej nastąpiło uwłaszczenie się na 1/6 części działki nr 385 jeszcze za życia jego matki. Z. K. nie przedłożył stosownych dokumentów, odmówił również złożenia oświadczenia co do następców prawnych Z. K. W tym stanie sprawy zawieszono postępowanie oraz zwrócono się do radcy prawnego w Starostwie Powiatowym [...], aby wystąpił do sądu rejonowego o ustalenie kuratora spadku po Z. K. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z. K. i H. K., domagając się jego uchylenia. Zakwestionowali ustalenie organu I instancji, jakoby wspólnie uwłaszczyli się na 1/6 udziału w działce nr 385, ponieważ w rzeczywistości uczynił to tylko Z. K. Wnioskodawca podtrzymał stanowisko, jakoby postępowanie spadkowe po Z. K. było zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy w żądanym zakresie. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., WINGiK utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy uznając, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w postaci konieczności ustalenia następców prawnych Z. K, które należy do sądu powszechnego. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i nie może on pominąć osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia. Tymczasem w dacie zakładania ewidencji gruntów wsi [...] w 1967 r. Z. K. była wpisana jako władająca działką nr 385 w 1/6 części, obok J. K. w 1/2 części, K. P. i J. N. w 2/6 części. Natomiast podczas przeprowadzonych w 1976 r. prac związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych ustalono następujących władających działką nr 385: J. K. w 3/6 części, Z. K. w 1/6 części, K. P. w 1/6 części oraz I. K., E. P., B. P. i M. P. - bez określonego udziału. Wobec tego, że Z. K. nie przedłożył żadnego dokumentu wskazującego następców prawnych Z. K., jak też żadnego oświadczenia w tym przedmiocie, zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i rozpoznanie wniosku dotyczącego zmiany wpisu władających działką nr 385 i wielkości ich udziałów. Dla poczynienia ustaleń w tym zakresie niezbędne jest ustalenie następców prawnych Z. K., której przysługiwał udział we władaniu działką nr 385. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli Z. K. i H. K. domagając się jego uchylenia oraz przeprowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, jakoby Z. K. była stroną postępowania. Nie została bowiem ujawniona w ewidencji, ponieważ w 1967 r. nie uwłaszczyła się na żadnej części działki nr 385 i w uwłaszczeniu tym nie brała udziału. Zwrócili również uwagę, że urzędowi geodezji znani są spadkobiercy Z. K., którzy biorą już udział w sprawie. Postępowanie z ich udziałem dotyczące działek o innych numerach prowadził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podczas rozprawy skarżąca H. K. podtrzymała wniesioną wspólnie ze swym mężem skargę i jej argumenty, wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na pytanie Sądu odnośnie własnego interesu prawnego w sprawie wyjaśniła, że z działki nr 385 korzysta z racji zamieszkiwania w tym rejonie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga H. K. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Niesporne jest, że przedmiot postępowania prowadzonego przez organy wyznaczony został wnioskiem Z. K., wniesionym w piśmie z 10 marca 2009 r., a dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz kwestionującego wpis odnośnie w operacie ewidencji gruntów podmiotów wykazanych, jako dysponujących prawem władania działki oznaczonej jako nr 385 i wykorzystywanej jako droga w miejscowości W. Taki przedmiot postępowania oznaczył Starosta Powiatu [...] w zawiadomieniu z 24 marca 2010 r. o wszczęciu postępowania. Skoro tak, to stronami postępowania w sprawie o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów mogą być wyłącznie te podmioty, które dysponują oznaczonym tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed organem geodezyjnym. Tym przedmiotem jest działka nr 385. Problematykę sposobu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków normuje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 434), zwana dalej Regib. W myśl § 10 Regib ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości (ust. 1), w przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (ust. 2). W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający podziela, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, LEX nr 505243) Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów wynika, że odnośnie działki nr 385 ewidencja gruntów i budynków nie zawiera danych odnośnie jej właścicieli, zawiera wyłącznie wskazanie podmiotów władających tą działką. Wśród tych podmiotów nie ma H. K., jak wynika zresztą z wywodów zawartych tak w pismach Z. K. wnoszonych w toku postępowania (np. w piśmie z 22 maja 2010 r. – k. 82 akt administracyjnych I instancji), jak i dołączonych do skargi (np. w piśmie do Sądu Rejonowego [...] z 12 września 2012 r.) H. K. "nie uwłaszczała się" na działce nr 385, zatem nie dysponuje żadnym tytułem, aby występować jako strona postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest kwestionowanie oznaczenia podmiotowego w aspekcie władających powyższą działką. Potwierdza także tę okoliczność oświadczenie skarżącej złożone w trakcie rozprawy przed Sądem. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 Ppsa). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2012 r., I OSK 2719/12, LEX nr 1239442). H. K. posiadać ma tytuł prawny do działki graniczącej z działką nr 385, do tej z kolei nie dysponuje żadnym tytułem prawnym. Z tych powodów w ocenie Sądu nie dysponuje interesem prawnym do kwestionowania aktów podjętych w postępowaniu poddanym kontroli Sądu. Te ustalenia nakazywały skargę H. K. oddalić. Rozstrzygając o zasadności skargi Z. K. w pierwszej kolejności przywołać należy istotę ewidencji gruntów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., I OSK 389/10, Lex nr 745227). Powszechnie ugruntowany jest także pogląd, wedle którego spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być prowadzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach, np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków rozstrzygają przepisy Regib. Rozporządzenie to nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla tego organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 45 ust. 1 oraz § 46 ust. 2 Regib aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, ale także właścicieli tych nieruchomościami. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. cyt. już wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 389/10, Lex nr 745227). Niesporne jest, że pierwotne żądanie Z. K., które skutkowało wszczęciem postępowania przez Starostę Powiatu [...] odnosiło się do błędnego w przekonaniu wnioskodawcy wykazania w ewidencji gruntów i budynków jako władających działką nr 385 osób, które w ocenie wnioskodawcy tam figurować nie powinni, wnioskodawca utrzymuje że jest to błędny wpis. Niesporne jest i to, że Z. K. widniała w utworzonym w latach 60-tych XX w. operacie ewidencji gruntów jako współwładająca działką nr 385. Taki stan nie był jednak aktualny ani w wypisie datowanym na 2008 r., ani w wypisie z ewidencji gruntów datowanym na 2007 r. Jak wynika z oświadczenia skarżącego dokonał on uwłaszczenia w 1976 r. i został wówczas wpisany w operacie ewidencji gruntów, jako współwładający działką nr 385. Od tej pory Z. K. nie była wykazywana jako posiadająca jakikolwiek tytuł prawny do tej działki. Z. K. kwestionuje wyłącznie prawidłowość wpisów podmiotowych odnośnie władających działką nr 385, ale w żaden sposób nie dotyczy to dawnych uprawnień do tej działki po stronie nieżyjącej Z. K. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania administracyjnego argumentowane koniecznością ustalenia spadkobierców po Z. K. jest chybione i zapadło z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Art. 7 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, przemijające przeszkody do załatwienia sprawy skutkować mogą koniecznością zawieszenia postępowania, jedną z nich jest okoliczność powodująca, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skoro jednak uwidocznienie Z. K. w operacie ewidencji gruntów, jako współwładającej działką nr 385, ustało w latach 70-tych XX w., to ustalanie jej spadkobierców dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek Z. K. w żadnym razie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie nastąpiło z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa uzasadnione jest uchylenie postanowień organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.