II SA/Rz 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 12/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku W. L. z [...] września 2017 r., decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] – wydaną m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) – odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku (z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania - w związku z zamieszkaniem w internacie) na dziecko: O. M. (ur. [...] lutego 2000 r.) na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. W uzasadnieniu jako powód odmowy wskazano przekroczone kryterium dochodowe. Miesięczny dochód 3-osobowej rodziny wnioskodawczyni wyniósł 4 419,59 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny daje kwotę 1 473,20 zł, przekraczając kwotę progową 764 zł. Ponieważ kwota przekroczenia jest większa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w kresie zasiłkowym 2017/2018 (355,33 zł), nie ma zastosowania przepis art. 5 ust. 3a u.ś.r., zgodnie z którym "w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny". W odwołaniu W. L. zarzuciła niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała na błędnie ustalony dochód na członka rodziny. Podała, że w ramach tego dochodu w 2016 r. zostały wypłacone odsetki od odszkodowania oraz umorzone odsetki za lokal, wodę i ścieki. Jej zdaniem "jest to dochód o jakim mowa w art. 20 ust. 1", który nie powinien być wliczany; uwzględniane są w nim dochody opodatkowane z art. 27, art. 30 b, art. 30 e i art. 30 f. Ponadto jest to dochód jednorazowy. SKO w/w decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 1-3 u.ś.r. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego (Dz. U. poz. 1465), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do jego zmiany. Podniosło, iż ponowne przeliczenie dochodu rodziny wykazało, że dochód osiągnięty w 2016 r. przez członków rodziny wyniósł ogółem 53 035,06 zł, na który składa się: - dochód opodatkowany w wysokości 51 882,03 zł, obejmujący dochód wnioskodawczyni 27 383,29 zł (w tym 20 976,49 zł z tytułu wypłaty odsetek przez Towarzystwo Ubezpieczeniowe [...] oraz 6 386,80 zł z tytułu umorzenia odsetek z tytułu najmu, wody i ścieków) oraz dochód ojca dziecka – 24 498,74 zł (w tym 15 245,04 zł z tytułu zatrudnienia i 9 253,70 zł z tytułu wypłaty odsetek przez w/w Towarzystwo Ubezpieczeniowe); - dochody nieopodatkowane w wysokości 1 173,03 zł (obejmujące stypendium szkolne wskazanego dziecka w wysokości 960 zł i kwotę 213,03 zł otrzymaną z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci). Ustalony miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 4 419,59 zł, co w przeliczeniu na jednego członka 3-osobowej rodziny wnioskodawczyni daje kwotę 1 473,20 zł przekraczającą kryterium dochodowe 764 zł na osobę w rodzinie. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła W. L. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie ich zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. niewłaściwe przyjęcie, że do dochodu w rozumieniu tej ustawy wlicza się przychód o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przez organ powodów z których wynika wliczenie poszczególnych składników dochodów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na jej załatwienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna O. M. na okres zasiłkowy 1 listopada 2017 r. - 31 października 2018 r. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zasiłek rodzinny, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.), przysługuje osobom o których mowa w ust. 2 tego artykułu (m.in. rodzicom lub jednemu z rodziców), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł, a w przypadku gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności 764 zł (art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, Dz. U. z 2017 r., poz. 1428, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje do ukończenia przez dziecko: 18 roku życia lub do ukończenia nauki w szkole - jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia albo do ukończenia 24 roku życia - jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Jego wysokość – w myśl art. 6 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej - w przypadku dziecka w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia to 124 zł miesięcznie, zaś na dziecko w wieku powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku życia 135 zł miesięcznie (O. M. w trakcie okresu zasiłkowego, tj. [...] lutego 2018 r. kończy 18 lat). Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 b i pkt 5 a ustawy zmieniającej, w okresie zasiłkowym wysokość dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia wynosi 110 zł miesięcznie, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 100 zł – raz w roku, a z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania - w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w wysokości 113 zł przez 10 miesięcy w roku w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego (wg akt sprawy O. M. jest uczniem II klasy Liceum [...] w Z. i zamieszkuje w położonej w tym mieście Bursie [...] nr [...]). Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzieliło ustalenia organu I instancji, że miesięczny dochód na członka rodziny (1473,20 zł) przekracza dopuszczalne kryterium dochodowe (764 zł), w związku z czym wnioskowany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami się nie należy. Rzecz jednak w tym, że SKO podzielając te ustalenia i stwierdzając "brak podstaw rzeczywistych i formalnych do zmiany wydanego rozstrzygnięcia", faktycznie ograniczyło się do powielenia rozstrzygnięcia organu I instancji co do rodzaju wziętych pod uwagę dochodów i ich przeliczenia względem obowiązującego kryterium dochodowego, całkowicie pomijając odniesienie się do przedstawionych w odwołaniu argumentów wskazujących na błędne uwzględnienie tych dochodów. W żaden sposób Kolegium nie odniosło się również do braku spełnienia wskazanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okoliczności przewidzianej przez art. 5 ust. 3 i 3a u.ś.r., dopuszczającej ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona tego postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Wynika to z kompetencji jakie dla organu odwoławczego wynikają z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., który może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uchylić ją w całości albo w części i jednocześnie orzec co do istoty sprawy, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie odwoławcze bądź uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626 i z dnia 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Tak określone kompetencje organu odwoławczego nakazują przyjąć, że jego rozstrzygnięcie jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny a nie kontrolny. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1266/15, LEX nr 2271250). Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów podyktowana jest także treścią art. 8 K.p.a. z której wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. określającego warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Jak już wspomniano, z powyższych wymogów Kolegium nie wywiązało się w sposób prawidłowy, gdyż w żaden sposób nie ustosunkowało się do zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżącej (stojących w całkowitej opozycji do przyjętych ustaleń), mogących w jej ocenie rzutować – poprzez przekroczenie kryterium dochodowego wynikające z ewentualnego błędnego jego obliczenia na podstawie rodzaju wykazanych przez nią dochodów – na prawo do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę na definicję pojęcia dochodu zawartą w art. 3 pkt 1 a u.ś.r., zgodnie z którą oznacza to co do zasady (z uwzględnieniem pkt 1 b i c) - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponieważ w aktach sprawy organu I instancji znajdują się kserokopie poświadczonych za zgodność z oryginałem formularzy PIT-8C "Informacja o wypłaconym stypendium, o przychodach z innych źródeł oraz o niektórych dochodach z kapitałów niepieniężnych" dotyczących uwzględnionych przy wyliczaniu kryterium dochodowego wysokości przychodów wnioskodawczyni i jej męża o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (z tytułu wypłaty odsetek przez [...] S.A. na kwoty 9 253,70 zł i 20 976,49 zł oraz umorzenia odsetek z tytułu najmu, wody i ścieków przez [...] w L. na kwotę 6 386,80 zł), celem urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania wymagało to w praktyce dokonania przez SKO wykładni art. 3 pkt 1 a u.ś.r. celem wyjaśnienia, dlaczego przychody z tych źródeł zostały uwzględnione przy wyliczaniu kryterium dochodowego warunkującego prawo wnioskodawczyni do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Podkreślić w związku z tym należy, że z wyrażonej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrolnej funkcji sądów administracyjnych względem działalności administracji publicznej wynika, że dokonując oceny działań organów administracji sądy te nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do ich właściwości i nie są uprawnione do podejmowania w nich merytorycznych rozstrzygnięć. Oznacza to, że nie jest w opisanej sytuacji możliwe odniesienie się Sądu niejako "za organ" do zarzutów odwołania (charakter tych naruszeń w znacznej mierze można by odnieść także do rozstrzygnięcia organu I instancji). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu II instancji będzie ponowne przeanalizowanie – przez pryzmat zarzutów odwołania - zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonanie ich oceny oraz szczegółowe wyjaśnienie zajętego stanowiska. Sąd zwraca przy tym uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność O. M. (od czego uzależnione jest przyjęcie kryterium dochodowego – 764 zł). Należy również zauważyć, że w podstawie prawnej tak decyzji SKO jak i decyzji organu I instancji błędnie powołano rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego (Dz. U. poz. 1465), zamiast adekwatnego do przedmiotu sprawy, wydanego tego samego dnia rozporządzenia tego organu w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466). W toku ponownego rozpatrywania sprawy SKO oceni więc również, czy wobec odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków przez organ I instancji, uchybienie to w kontekście zarzutów odwołania miało wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza. Końcowo już Sąd – w nawiązaniu do art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. - pragnie zwrócić uwagę na zbędność zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia odnoszącego się do wymogu uiszczania opłaty sądowej od skargi i przytaczania treści całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), skoro zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie organu w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej; do tej kategorii należy sprawa dotycząca ustalania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.