II SA/Rz 1230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 1230/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi D. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) - na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2018, 2016/1 i 2016/2 położonych w W., gm. [...] i zobowiązał Gminę [...] jako inwestora do przedłożenia w terminie do 30 stycznia 2018 r. określonych w nim dokumentów. Postanowienie to zostało doręczone adw. M. B. - pełnomocnikowi D. K. (właścicielce działki nr 2018) w dniu 14 czerwca 2017 r. W piśmie złożonym w siedzibie WINB 1 sierpnia 2017 r. D. K. zakwestionowała wymóg postanowienia odnoszący się do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zbyt długi okres wyznaczony do złożenia przez Gminę żądanych dokumentów. Podniosła, że nie mogła się odwołać od postanowienia, gdyż otrzymała je od pełnomocnika po terminie (10 lipca 2017 r.), co skutkowało wycofaniem pełnomocnictwa. Na wezwanie WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. do wyjaśnienia treści pisma z dnia 1 sierpnia 2017 r. D. K. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wskazała, że "zaskarża postanowienie PINB w całości". Wyjaśniła, że ustanowiona przez nią w sprawie pełnomocnik nie wniosła zażalenia, o czym ona dowiedziała się po terminie odwoławczym. Nadmieniła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji w sprawie przez siebie niezawinionej. Wskazała, że "wniosła do PINB wniosek o przywrócenie terminu do zażalenia i zażalenie" (tak zatytułowane dwa odrębne pisma oznaczone datą [...] września 2017 r. zostały przez nią złożone w siedzibie PINB [...] września 2017 r.). Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. WINB – działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 K.p.a. – odmówił przywrócenia D. K. terminu do wniesienia zażalenia. Wskazał, że fakt uchybienia terminu jest oczywisty i nie kwestionowany, jednak nie zostały spełnione przesłanki warunkujące pozytywne załatwienie złożonego wniosku. Wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi D. K. – adw. M. B. [...] czerwca 2017 r., wobec czego określony w art. 129 § 2 K.p.a. 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 21 czerwca 2017 r. Tymczasem dopiero pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r., sprecyzowanym w dniu 5 września 2017 r., D. K. złożyła zażalenie na postanowienie PINB z [...] czerwca 2017 r. WINB wskazał, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r. (zażaleniu) D. K. podniosła, że nie mogła odwołać się od ww. postanowienia PINB, gdyż otrzymała go od swego pełnomocnika dopiero 10 lipca 2017 r., to zaś skutkowało wypowiedzeniem pełnomocnictwa. W ocenie organu okoliczności te nie stanowią jednak przesłanek wobec których termin należałoby przywrócić. Nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy, że pełnomocnik D. K. nie wniosła zażalenia a ona sama o tym fakcie dowiedziała się dużo później, po terminie odwoławczym. Niezadowolenie ze stanowiska pełnomocnika nie stanowi okoliczności, która może spowodować skutek w postaci otwarcia (przywrócenia) terminu do złożenia środka zaskarżenia. WINB zwrócił nadto uwagę, że prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. W okolicznościach sprawy D. K. wyjaśniła, że o postanowieniu dowiedziała się 10 lipca 2017 r. i wobec jego niezaskarżenia przez pełnomocnika, w tym samym dniu wycofała pełnomocnictwo. Jak zauważył organ, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia został złożony w dniu 7 września 2017 r., a zatem po terminie o jakim mowa w art. 58 K.p.a., który stanowi, że wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem WINB, nawet gdyby w piśmie z 1 sierpnia 2017 r. (sprecyzowanym jako zażalenie) również zawarte było żądanie przywrócenia terminu i przy przyjęciu założenia, że przyczyna uchybienia ustała z dniem 10 lipca 2017 r., to ten wniosek również byłby spóźniony. Reasumując WINB uznał, że zażalenie na postanowienie organu I instancji zostało złożone po ustawowym terminie. Składająca wniosek o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła braku winy w jego uchybieniu, nadto sam wniosek nie został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. W skardze na postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. K. zawnioskowała o jej "pozytywne załatwienie i przywrócenie terminu do złożonego już zażalenia". Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na błędnym i wadliwym rozpoznaniu materiału dowodowego skutkującego przyjęciem że nie przysługuje jej prawo do złożenia zażalenia oraz naruszenie art. 58 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazała, że nie miała wiedzy, że jej pełnomocnik otrzymała postanowienie z [...] czerwca 2017 r. i nie złożyła zażalenia. W jej ocenie nie powinna ponosić negatywnych skutków procesowych z tego powodu, zwłaszcza, że w terminie późniejszym samodzielnie dopełniła wszystkich czynności. Podkreśliła, że o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu dowiedziała się dopiero 4 września 2017 r. i od razu 7 września 2017 r. złożyła stosowne pisma. Wskazała, że zażalenie złożyła już 1 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB z dnia [...] października 2017 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2018, 2016/1 i 2016/2 w W. i zobowiązaniu inwestora (Gminy [...]) do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Istota postanowienia WINB wiąże się z brakiem działań ze strony reprezentującego D. K. adwokata polegających na niewniesieniu bez porozumienia z nią zażalenia na postanowienie PINB, z czego wywodzi ona podstawę do przywrócenia jej terminu do wniesienia tego zażalenia. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a podniesione względem niego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia przywracania uchybionego terminu została uregulowana w art. 58 K.p.a. Zgodnie z jego § 1, w razie uchybienia terminu, należy go na prośbę zainteresowanego przywrócić, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności, dla której termin był określony. Stosownie do art. 59 § 2 K.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do jego rozpatrzenia. Zgodnie z powyższym, przesłankami przywrócenia przez organ uchybionego terminu jest: - wniesienie prośby o przywrócenie terminu, - uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, tj. w wyniku okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, - jednoczesne z wnioskiem dopełnienie czynności, dla której określony był uchybiony termin, - zachowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia prośby o jego przywrócenie, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia. Warunkiem skuteczności wniosku o przywrócenie terminu jest, aby wszystkie te przesłanki zostały spełnione łącznie. W ocenie Sądu – przyjmując dopełnienie przez skarżącą czynności w postaci wniesienia zażalenia co do którego uchybiono terminowi do jego wniesienia (pismo z dnia 1 sierpnia 2017 r.) - WINB prawidłowo uznał, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła tak braku swej winy w uchybieniu temu terminowi, jak również nie zachowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie. W odniesieniu do wymogu uprawdopodobnienia braku winy, za punkt wyjścia w sprawie należy uznać art. 32 K.p.a., zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika; takim był ustanowiony przez skarżącą na etapie postępowania przed organem I instancji adwokat, uprawniony do reprezentacji i działania w rozpoznawanej sprawie oraz występowania przed wszystkimi właściwymi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich instancjach, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy dokument pełnomocnictwa oznaczony datą 21 grudnia 2016 r. Pełnomocnictwo co do zasady obejmuje z mocy prawa umocowanie do dokonywania wszelkich czynności procesowych w imieniu i na rzecz strony która udzieliła pełnomocnictwa, nie wyłączając czynności odwoławczych. Następstwem jego udzielenia jest więc powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do podjęcia działań ze skutkiem dla mocodawcy. Nie oznacza to obowiązku podejmowania przez pełnomocnika działań w każdej przewidzianej przepisami sytuacji, co determinowane jest charakterem toczącego się postępowania i wydawanych w nim rozstrzygnięć postrzeganych przez pryzmat interesu mocodawcy. Tak jednak jak mocodawcę obciąża odpowiedzialność za wybór osoby której udzielił pełnomocnictwa do zastępowania go w postępowaniu jurysdykcyjnym, obciążają go też skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. I OZ 402/08 - LEX nr 493818, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. II SA/Wa 1907/05 - LEX nr 204721). Działania i zaniechania pełnomocnika - tak samo jak przywrócenie i odmowa przywrócenia terminu - wywołują skutki dla podmiotu reprezentowanego, a nie dla pełnomocnika. Zatem to od dnia doręczenia pełnomocnikowi skarżącej postanowienia PINB, co nastąpiło 14 czerwca 2017 r., zaczął biec względem niej 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia, który upłynął 21 czerwca 2017 r. Brak jego wniesienia w tym terminie wywarł skutek względem skarżącej bez względu na to, czy nastąpiło to za jej wiedzą i akceptacją, czy też nie. Tym samym niewniesienie zażalenia przez pełnomocnika, nawet jeżeli nie było konsultowane ze skarżącą, nie stanowi o uprawdopodobnieniu przez nią, że uchybienie terminowi wynikające z późniejszego osobistego złożenia przez nią tego zażalenia nastąpiło bez jej winy, tj. w wyniku okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Powyższe w sposób wyraźny odzwierciedla wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1997 r. I SA/Gd 1144/97 - LEX nr 31868, który mimo że dotyczy odwołania, pozostaje w pełni adekwatny także względem zażalenia; zgodnie z nim, odstąpienie przez pełnomocnika od wniesienia odwołania nie stanowi podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W pełni wpisuje się to w utrwalone orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, iż o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić jedynie w przypadku stwierdzenia, że jego dopełnienie było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2000 r. III SA 1716/99). Taką przeszkodą może być siła wyższa (powódź, gwałtowne i silne anomalie pogodowe, przerwy w komunikacji), bądź zdarzenia losowe spowodowane nagłą chorobą lub wypadkiem itp.). Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Za takie uchybienie – tak jak w rozpoznawanej sprawie - należy uznać brak należytej komunikacji między stroną a jej pełnomocnikiem, niezależnie od tego, kto z nich się do tego faktycznie przyczynił. Niezależnie od tego WINB trafnie również stwierdził, że brak było możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu z uwagi na niezachowanie siedmiodniowego terminu do jego złożenia, liczonego od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. Jako ten dzień należało uznać 10 lipca 2017 r., kiedy powzięła ona od pełnomocnika wiedzę o wydaniu postanowienia przez PINB, wypowiadając jednocześnie pełnomocnictwo z powodu niewniesienia na niego zażalenia. Od tej więc daty rozpoczął swój bieg termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, który upłynął 17 lipca 2017 r., podczas gdy wniosek ten został złożony dopiero 7 września 2017 r. W tej sytuacji jako bezzasadne należy ocenić bliżej nieuzasadnione i niewyjaśnione powoływanie się przez skarżącą w treści skargi na datę 4 września 2017 r., jako tę, w której rzekomo dowiedziała się o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu i "od razu złożyła stosowne pisma". Data ta wchodziłaby bowiem w rachubę wyłącznie wtedy, gdyby dopiero w niej skarżąca dowiedziała się o postanowieniu PINB. W/w przepisy regulujące kwestię przywracania uchybionego terminu w sposób jednoznaczny statuują związane z tym wymogi. Nie mogą być one interpretowane dowolnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku i oczekiwań strony wnioskującej, a do tego prowadziłoby uwzględnienie twierdzeń skarżącej. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania trafności zarzutów skargi naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 58 K.p.a. wyrażającego się w wadliwym przyjęciu przez WINB, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Podsumowując należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała jego zgodność z prawem. Z uwagi zatem na brak podstaw do uwzględnienia skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.