II SA/Rz 1240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej -skargę oddala- Przedmiot skargi Z. R. to uchwała Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). W § 1 uchyliła ona uchwałę Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki nr 531/5 o pow. 0,0271 ha, położonej w [...] na rzecz właścicieli zabudowanej nieruchomości sąsiedniej – działki nr 527. Paragraf 2 skarżonej uchwały jej wykonanie zleca Burmistrzowi [...], zaś jej § 3 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wniesienie powyższej skargi poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skierowane przez Z. R. do Rady Miejskiej [...] (pismo z dnia 3 lipca 2014 r.). Podniesiono w nim, że uchwała ta blokuje w istocie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) umożliwiających pozytywne rozstrzygnięcie jej wniosku z dnia 14 września 2012 r. dotyczącego sprzedaży nieużytku gruntowego leżącego przy ul. [...] o nr ewid. 531/5 o pow. 0,0271 ha za ustaloną przez Urząd Miasta [...] łączną kwotę 12 757,05 zł, pod kątem polepszenia warunków zagospodarowania działki nr 527 i umożliwienia rozbudowy funkcji mieszkalnych dwuizbowego domku drewnianego wraz ze zmianą konstrukcji i poszycia dachu oraz wykonania ogrodzenia stałego powiększonej nieruchomości gruntowej dla choćby polepszenia estetyki otoczenia w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. Składająca wezwanie zarzuciła brak zrealizowania do dnia 17 czerwca 2014 r. uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zwróciła uwagę na bezprawne uwarunkowanie przez Burmistrza [...] wykonania tej uchwały wyrażeniem przez właściciela działki nr 527 (przy ul. [...]) zgody na nieodpłatne zlokalizowanie na prywatnym terenie miejskiej kanalizacji sanitarnej z całkowitym zrzeczeniem się pożytków finansowych z tytułu utraty wartości nieruchomości gruntowej wskutek posadowienia kolektora sanitarnego. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2014 r. Z. R. ponowiła wezwanie Rady Miejskiej [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwania Rada Miejska [...] podjęła w dniu [...] sierpnia 2014 r. uchwałę Nr [...] o odmowie ich uwzględnienia. W uzasadnieniu przedstawiła w sposób szczegółowy okoliczności faktyczne poprzedzające podjęcie przez nią uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. Była ona mianowicie wynikiem złożonego przez Z. R. wniosku z dnia 8 grudnia 2009 r. o odsprzedanie części klina z działki nr 531/4 położonej w [...], stanowiącego pas drogi publicznej ulicy [...], w którym zobowiązała się ona do nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu kolektora sanitarnego przez własną nieruchomość. W związku z wymienioną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania działki celem określenia jej wartości. Następnie miały miejsce rokowania w sprawie sprzedaży nieruchomości. W ich toku Z. R. zaproponowała, by za służebność przesyłu na jej działce otrzymała ona 6 000 zł. Następnie w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. strona wnioskowała o zakup nieruchomości z pominięciem ustanowienia służebności przesyłu na jej nieruchomości. W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. Z. R. oświadczyła, że jej wcześniejsze propozycje ustanowienia służebności, nawet za kwotę 6 000 zł są nieaktualne. Wobec powyższego Rada Miejska [...] postanowiła uchylić własną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. i pozostawić działkę nr 531/5 w zasobie mienia komunalnego. Rada, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 44/14 odrzucające skargę Z. R. na bezczynność Rady w przedmiocie sprzedaży działki nr 531/5, zaznaczyła, że kwestia takiej sprzedaży pozostaje wyłącznie w jej gestii. W dniu 1 września 2014 r. Z. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wymienioną wyżej uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., domagając się jej uchylenia. Podniosła, że uchwała ta jest formą "oczywistej dyskryminacji i rewanżyzmu" z zastosowaniem "bezprawnego oraz niedopuszczalnego z jakichkolwiek względów szantażu" poprzez żądanie przez Burmistrza Miasta [...] w zamian za sprzedaż działki nr 531/5 – po cenie "arbitralnie ustalonej" w kwocie 12 757 zł – jej zgody, jako kupującej, na nieodpłatne przejście przez jej działkę nr 527 kolektora planowanej miejskiej kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zarzuciła Radzie przewlekłe działanie w sprawie jej wniosku z dnia 14 września 2012 r. w sytuacji braku czynienia przez nią jakichkolwiek utrudnień w tym przedmiocie. Zwróciła uwagę, że nie był to jej pierwszy wniosek o zgodę na sprzedaż przedmiotowej działki oraz, że wcześniej o to samo ubiegał się jej ojciec – poprzedni właściciel działki nr 527, jednak bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...], działając imieniem Rady Miejskiej [...], wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podtrzymał argumentację uzasadnienia uchwały z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, że wobec tego, iż odpadły ustalenia pomiędzy stronami rokowań, wynikiem których była uchwała z dnia [...] kwietnia 2013 r., koniecznym stało się uchylenie tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego mogą być – w świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." - m. in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a zatem inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności badanego aktu z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Uwzględniając skargę sąd, w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdza nieważność objętego nią aktu w całości lub w części bądź też stwierdza wydanie aktu z naruszeniem prawa (jeśli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności). Bezzasadność skargi oznacza z kolei konieczność jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Przy ocenie aktów organów jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina należy jeszcze mieć na względzie brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), określanej dalej jako "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczność składanej w trybie tego ostatniego unormowania skargi zależy zatem od spełnienia trzech warunków. Po pierwsze, kwestionowana uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, po drugie wniesienie skargi musi poprzedzać skierowane do organu, który dany akt wydał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie zaś, merytoryczne rozpatrzenie skargi uwarunkowane jest dokonanym przez skarżony akt naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych wymogów należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Zalicza się więc do tych spraw te dotyczące aktów nie będących czynnościami cywilnoprawnymi i które nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych [por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r. W 10/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt. OPS 11/00, ONSA 2001/2/52, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Kielcach z 8.09.2006 r. II SA/Ke 264/06]. Uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż stanowiącej mienie gminne nieruchomości. Mienie gminne to zaś mienie publiczne, a zatem gospodarowanie nim mieści się więc z pewnością w wykonywaniu administracji publicznej. Skoro zaś skarżona uchwała uchyliła uchwałę wyżej wymienioną, to również i ten objęty skargą akt należy zaliczyć do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Także warunek wcześniejszego bezskutecznego wezwania podmiotu, który podjął skarżony akt do usunięcia naruszenia prawa został w niniejszej sprawie spełniony. Z. R. zwróciła się bowiem do Rady Miejskiej [...] z pismem (z dnia 3 lipca 2014 r.), w którym domagała się usunięcia naruszenia jej interesu prawnego na skutek uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r. Żądanie tego rodzaju strona ponowiła w piśmie z dnia 2 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi – uchwała Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. – Rada odmówiła uwzględnienia wniosków Z. R. Skarga wpłynęła do Rady dnia 1 września 2014 r. Tym samym zachowany został przewidziany w art. 53 § 2 P.p.s.a. trzydziestodniowy termin na zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2014 r. do sądu administracyjnego, liczony od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia, by interes prawny skarżącej bądź uprawnienie zostały kwestionowaną przez nią uchwałą naruszone. Brak legitymacji skargowej musi z kolei skutkować oddaleniem skargi strony bez merytorycznego badania legalności przyjętego przez Radę Miejską [...] rozwiązania. Poza zakresem analizy Sądu pozostaje zatem, czy Rada miała materialnoprawne i proceduralne podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały. W licznym orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki interesu prawnego przy kwestionowaniu w trybie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podkreśla się, że interes ten winien być indywidualny, bezpośredni, konkretny, realny i aktualny. Zaskarżony akt narusza zatem interes prawny konkretnego podmiotu wówczas, gdy godzi w indywidualną sferę prawną tego podmiotu, a zatem wywołuje negatywne następstwa prawne np. znosi, ogranicza czy też uniemożliwia realizację prawem chronionego uprawnienia tego podmiotu. Istotne jest zatem występowanie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną, indywidualną sytuacją prawną jednostki (np. wyrok NSA z 12.03.2013 r. I OSK 1761/12, wyrok NSA z 1.10.2013 r., publ.: https://cbois.nsa.gov.pl). Samo zatem, najgłębsze nawet, przekonanie strony skarżącej o wadliwości kwestionowanego skargą aktu nie można uznać za równoznaczne z naruszeniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Składana bowiem na podstawie tego przepisu skarga nie ma charakteru skargi powszechnej tzw. actio popularis. Z. R. domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., która uchyliła swoją poprzednią uchwałę tj. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyrażającą zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki nr 531/5 położonej w [...] na rzecz właścicieli zabudowanej nieruchomości sąsiedniej tj. działki oznaczonej numerem 527. Ta ostatnia uchwała podjęta została w ramach gospodarowania należącym do Gminy mieniem. W przypadku zaś podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Rozstrzyganie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest więc, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy decyduje bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Dokonanie tego w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z 28.04.2010 r. I OSK 194/10, wyrok WSA w Białymstoku z 20.03.2012 r. II SA/Bk 901/11, publ.:https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż o naruszeniu przez uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. interesu prawnego Z. R. nie może być mowy. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak wyrok NSA z 22.02.1984 r. I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569). Jak już wyżej zaznaczono, kwestionowane przez skarżącą działanie Rady Miejskiej prowadzi do zaniechania przez organ wykonawczy Gminy tj. Burmistrza [...] wykonania uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargową sprzedaż działki nr 531/5 właścicielom działki nr 527 w [...] (właścicielem tym jest obecnie Z. R.). Do wymienionej w uchwale, stanowiącej mienie komunalne, działki (nr 531/5) skarżącej nie przysługują jednak jakiekolwiek prawa rzeczowe, jak też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2013 r. została podjęta jako etap poprzedzający ewentualne dokonanie konkretnej czynności cywilnoprawnej. Stanowiła więc jedynie zgodę na podjęcie tego rodzaju czynności z zakresu prawa cywilnego, nie kształtując równocześnie treści tej czynności. Zawarcie umowy pozostawało już bowiem w gestii organu wykonawczego jako reprezentanta Gminy. Z kolei uchwała z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliła wymieniony wyżej akt wyrażający zgodę na bezprzetargową sprzedaż. Także więc nie dotyczy w żaden sposób jakichkolwiek uprawnień strony skarżącej. Samo zainteresowanie określoną częścią mienia jednostki samorządu terytorialnego nie stwarza jeszcze roszczenia o jego nabycie nawet w sytuacji, gdy zgoda na powyższe, zgodnie z wymogami prawa, została wyrażona. W warunkach niniejszej sprawy można jedynie mówić o potencjalności nabycia nieruchomości, która nie stanowi chronionego prawem materialnym uprawnienia, skoro jedynie w gestii dysponenta mienia leży rzeczywiste rozporządzenie nim. Z samego więc faktu zainteresowania przez skarżącą nabyciem od Gminy [...] nieruchomości nie można jeszcze wyprowadzać wniosku o naruszeniu jej interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę, której skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargową sprzedaż działki nr 531/5. Jak już bowiem wskazano, wyrażenie takiej zgody otwiera jedynie drogę do dokonania konkretnej czynności cywilnoprawnej. To ostatnie zależy zaś tylko i wyłącznie od woli gminy reprezentowanej przez stosowny organ (burmistrza). Nie powstaje więc w takiej sytuacji roszczenie o zawarcie umowy, a skoro tak, to brak podstaw do twierdzenia o naruszeniu przez kwestionowaną uchwałę jakiegokolwiek uprawnienia skarżącej. Niewątpliwie występuje zaś w takim przypadku interes faktyczny, który jednak nie znajduje ochrony na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Gdy zatem skarżona przez Z. R. uchwała nie wpływa w jakikolwiek sposób na sytuację prawną wymienionej, to należy uznać, że nie doszło do jej skutecznego zaskarżenia, co powoduje konieczność oddalenia skargi. O powyższym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.