II SAB/Rz 44/14

z dnia 17 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.R. na bezczynność Burmistrza [..] w sprawie sprzedaży nieruchomości mienia komunalnego - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Z.R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W dniu 18 czerwca 2014 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga Z.R. skierowana przeciwko Burmistrzowi [..] dotycząca "braku wykonania uchwały nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego, położonej na terenie miasta [..]". Została ona wniesiona "w przedmiocie nakazania Burmistrzowi [..] wykonania prawomocnej uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [..] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego, położonej na terenie miasta [..]". W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca wystąpiła o sprzedaż na jej rzecz w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy [..] przylegającej do jej działki o nr 527 przy ul. [..] w [..] w celu możliwości ogrodzenia tej nieruchomości oraz przebudowy i rozbudowy znajdującego się na niej budynku. W dniu [..] kwietnia 2013 r. Rada Miejska w [..] podjęła uchwałę nr [..], w której wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości w takiej formie. W październiku 2013 r. kierownik wydziału geodezji i gospodarki gruntami Urzędu Miejskiego przedstawił jej projekt protokołu rokowań, w którym zawarto propozycję ceny sprzedaży wynoszącej 12.757,05 zł, pod warunkiem wyrażenia zgody na nieodpłatne wejście z robotami na teren jej działki przez wykonawcę kolektora miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zgodą na ustanowienie nieodpłatnej nieograniczonej czasowo służebności przesyłu i nie dokonywania nasadzeń w pasie szerokości 3 m. Powyższa cena została przez nią zaakceptowana, choć nie bez zastrzeżeń, pozostałe natomiast warunki nie. Zaproponowała jednak odpłatność za opisane roboty w kwocie 6000 zł na jej rzecz. W styczniu 2014 r. otrzymała pismo informujące o możliwości zawarcia umowy dotyczącej sprzedaży działki nr 531/5 pod warunkiem ustanowienia służebności przesyłu pod planowany kolektor sanitarny. Następnie skarżąca bezskutecznie kierowała do Burmistrza [..] wezwania do wykonania ww. uchwały z dnia [..] kwietnia 2013 r. Wobec czego w jej ocenie skarga dotycząca nakazania Burmistrzowi bezwarunkowej realizacji ww. uchwały "na zasadzie obligatoryjności obowiązku wykonania treści prawomocnych ustaleń Rady Miejskiej przez samorządowy organ wykonawczy" jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [..] wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że Z.R. zwróciła się o sprzedaż na jej rzecz części działki nr 531/4 przylegającej do jej nieruchomości, a stanowiącej część drogi publicznej ul. [..]. Po wymianie korespondencji zobowiązano zainteresowaną do wypłacenia zaliczki na poczet wykonania dokumentacji geodezyjnej związanej z podziałem przedmiotowej działki. Podział taki zatwierdzono decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. Następnie w uchwale z dnia [..] kwietnia 2013 r. Rada Miejska w [..] wyraziła zgodę na sprzedaż rzeczonej nieruchomości, pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przesyłu, po czym zlecono rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego. Po ustaleniu ceny nieruchomości przedstawiono zainteresowanej projekt protokołu rokowań, przy czym zawarte w nim postanowienia nie zostały przez nią zaakceptowane. W takich okolicznościach wystąpiono do Rady Miejskiej o cofnięcie uchwały nr [..]. Brak jej wykonania został w ocenie organu zawiniony wyłącznie przez państwa R., który nie dotrzymali uprzedniego zobowiązana związanego z ustanowieniem służebności przesyłu. W piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. Burmistrz [..] poinformował Sąd, że uchwałą z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] Rada Miejska w [..] uchylono uchwałę z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [..]. Do pisma dołączono treść tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli działalności organów administracji publicznej obowiązkiem Sądu jest ocena dopuszczalności skargi, ponieważ w myśl art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z mocy art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres właściwości sądów administracyjnych określa m.in. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa". W myśl jednak art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do przepisów takich zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, w tym ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) dalej: "Usg". Regulacje powołanej ustawy pozwalają bowiem poddać kontroli sądu administracyjnego uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 Usg). Z powołanych przepisów prawa wynika, że właściwość sądu administracyjnego musi znajdować źródło w konkretnym unormowaniu prawnym. Ponadto, sąd administracyjny zasadniczo kontroluje różnego rodzaju pozytywne akty podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zaniechania), w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, dotyczyć może spraw indywidualnych podlegających załatwieniu w formie aktów określonych enumeratywnie w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a Ppsa. Dodatkowo, w myśl szczególnej regulacji zawartej w art. 101a Usg, przepisy art. 101 Usg stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Warunkiem jednak dopuszczalności w tego rodzaju bezczynności jest to, aby dotyczyła ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze prawniczej, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności; skarga na bezczynność jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2014 r. sygn. II OSK 489/13; postanowienie NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. II GSK 169/14 oraz z 29 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 2303/11, opubl. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2012, komentarz do art. 3). Przedmiotem skargi Z.R. uczyniła bezczynność Burmistrza [..] w sprawie wykonania przez ten organ uchwały nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] kwietnia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości mienia komunalnego, położonej na terenie miasta [..]. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "Ugn". Wyrażono nią zgodę na zbycie nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, ponieważ objęta wnioskiem Z.R. nowo wydzielona działka nr 531/5 miała zostać przez nią nabyta w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej jej własność, a nie mogła ona być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Wobec tego wyjaśnić należy, że zbycie nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, w myśl art. 3 pkt 3b Ugn, następuje w drodze czynności prawnej, na podstawie której następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jak z kolei wynika z art. 13 ust. 1 Ugn, czynnością taką może być w szczególności umowa sprzedaży. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta – art. 25 ust. 1 Ugn), który w ramach swoich kompetencji może m.in. dokonywać czynności zmierzających do zbycia nieruchomości wchodzących w skład zasobu (art. 25 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 Ugn). Jak natomiast wynika z art. 27 Ugn, sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Jeżeli sprzedaż ma nastąpić w drodze bezprzetargowej wówczas warunki zbycia nieruchomości ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą, a protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 2 i 3 Ugn). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skarga na bezczynność Burmistrza [..] w określonej przez Z.R. sprawie jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa; nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest bowiem przepisu, który nakładałby na organ gminy obowiązek zbycia skarżącej określonej nieruchomości w trybie czynności z zakresu administracji publicznej, a tym bardziej zobowiązywał taki organ do "wykonania" uchwały wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że Burmistrz [..] dopuścił się bezczynności w sprawie z zakresu administracji publicznej w tej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego i wobec tego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.