I OSK 2303/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 32/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Lublin w przedmiocie zapewnienia lokalu socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 września 2011 r., III SAB/Lu 32/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę A. K. na bezczynność Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Lublin w przedmiocie zapewnienia lokalu socjalnego. W uzasadnieniu skargi powołany został prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Lubinie z 21 maja 2007 r., I 345/07, którym przyznano skarżącemu oraz członkom jego rodziny uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, do którego dostarczenia zobowiązana została Gmina Lublin. Z uwagi na uchylanie się organu administracji publicznej od zapewnienia rodzinie K. lokalu socjalnego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania powyższego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wskazanym wyrokiem nakazano rodzinie skarżącego opróżnienie budynku nr [...] położonego przy ul. [A] w Lublinie, a jednocześnie Sąd wstrzymał wykonanie powyższego obowiązku do czasu złożenia przez Gminę Lublin oferty do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Z uwagi na ograniczony zasób mieszkaniowy Gminy Lublin oraz dużą ilością złożonych wyroków eksmisyjnych ich realizacja następuje sukcesywnie. W związku z toczącym się postępowaniem deportacyjnym rodzina skarżącego opróżniła budynek zgodnie z wyrokiem, wobec czego Gmina nie jest już zobowiązana do realizacji przedmiotowego wyroku. Obecnie rodzina K. przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. [B] w Lublinie, w którym była dwukrotnie zameldowana na pobyt czasowy. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwana dalej ustawą o ochronie praw lokatorów) określająca zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie przewiduje załatwiana spraw dotyczących lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie ze wskazaną ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, nie oznacza to jednak, że dokonuje tego w formach przewidzianych dla działalności organu administracji publicznej, to jest w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest wręcz przeciwnie, gdyż z ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że sprawy te są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygają sądy powszechne (por. także postanowienie NSA z 28 sierpnia 2009 r., I OSK 799/09). W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez niesłuszne sformułowanie, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i że jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji tego sądu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ administracji publicznej powinien wypowiedzieć się formalnie aktem administracyjnym w stosunku do każdego kierowanego do niego podania, czy nałożonego zobowiązania. Sąd badając warunki formalne dopuszczalności skargi powinien odnieść się prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie z 21 maja 2007 r., sygn. I C 345/07. W punkcie 2 tego wyroku przyznano skarżącemu i członkom jego rodziny uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, do dostarczenia którego zobowiązana jest Gmina Lublin. Okoliczność, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje formy aktu administracyjnego nie oznacza, że nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego. Aby skierować sprawę do sądu powszechnego należałoby najpierw wydać akt administracyjny o odmowie dostarczenia lokalu oraz pouczyć stronę o przysługujących jej środkach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi ponieważ, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych czy zamiennych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 5 października 2006 r., I OSK 1322/06). Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, choć może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., I OSK 732/10), nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale (por. uchwała SN z 25 czerwca 2008 r., III CZP 37/08). W świetle ostatniego orzecznictwa sądów administracyjnych, uchwałę albo pismo odmawiające zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkalnego zasobu gminy można uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 oraz postanowienie NSA z 13 października 2010 r., I OSK 1645/10). Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, to jest skierowanie do zawarcia i zawarcie umowy najmu. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych, gdy skarga dotyczy bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W niniejszej sprawie, żądanie kierowane przez A. K., a co za tym idzie skarga na bezczynność, dotyczy "dostarczenia lokalu socjalnego" przez Gminę Lublin (strona pierwsza skargi na bezczynność, k. 3 akt sądowych), a więc jako oparta o żądanie skierowania do zawarcia umowy najmu, nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego (por. też postanowienie WSA w Kielcach z 4 maja 2010 r., II SA/Ke 236/10). Aktualnie obowiązująca ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego reguluje prawa do zamieszkiwania w określonym mieszkaniu tylko na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego sprawy wynajmowania lokali przez gminę są sprawami cywilnoprawnymi, należącymi do właściwości sądów powszechnych (art. 2 § 1 k.p.c.). Również w sytuacji orzeczenia przez sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów) – przepisy nie przewidują administracyjnej i sądowadministracyjnej kontroli działalności gminy w zapewnianiu lokalu socjalnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze od gminy na podstawie art. 417 k.c. Również z wyroku Sądu Najwyższego z 28 marca 1996 r., III CZP 18/96 (publ. OSNC 1996/5/74) wynika, że jeżeli w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego, sąd (...) orzekł o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego, a gmina nie zapewnia takiego lokalu, najemca może wystąpić z roszczeniem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu socjalnego; skoro bowiem i w tym wypadku zawiera się umowę najmu, to nie wchodzi w grę postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Lublinie z 8 listopada 2007 r., III SAB/Lu 12/07). Skoro zatem sprawa złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego ("dostarczenia lokalu socjalnego") i skierowania do zawarcia takiej umowy nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zatem w świetle p.p.s.a. i ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i aktu prawa miejscowego – nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Gminy Lublin w przedmiocie złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Tym samym, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.