II SA/Rz 1325/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego - postanawia - odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. S. od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Podkreśliło, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie, nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu (por. postanowienie NSA z 3.01.2010 r., sygn. akt II GSK 263/09, publ. baza orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl). Jak wyżej wskazano wyznacznikiem legitymacji skargowej jest posiadanie interesu prawnego, który ma charakter materialnoprawny, tj. musi istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interesem takim w żadnym wypadku nie może wykazać się organ wydający w danej sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, którego żadnych praw bądź obowiązków nie dotyczy taka decyzja. Przyjęcie możliwości złożenia przez ten organ skargi skutkowałoby sytuacją, w której rozstrzygałby on merytorycznie daną sprawę oraz jednocześnie kwestionował wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przy ocenie legitymacji skargowej skarżących w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie będzie miało zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, który Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W cyt. wyżej uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Sprawy z zakresu pomocy społecznej, należą do zadań własnych gminy po myśli art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g."). Art. 17 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – zwana dalej "u.p.s.") zalicza przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Jednym z narzędzi realizacji tego zadania jest uprawnienie organu gminy (wójta) do wydawania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku stałego. Wójt gminy został zatem przez ustawodawcę ulokowany w strukturze organów administracji publicznej właściwych do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu pomocy społecznej, w tym wydawania decyzji o przyznaniu/odmowie przyznania zasiłku stałego. Ustawodawca przewidział możliwość przeniesienia kompetencji w załatwianiu spraw indywidulanych z zakresu pomocy społecznej na kierowników ośrodków pomocy społecznej. Po myśli art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 110 ust. 7 u.p.s. na mocy którego ustawodawca nakazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Kierownik ośrodka pomocy społecznej po uzyskaniu upoważnienia staje się organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Ze względu na przyjętą w art. 110 ust. 7 konstrukcję upoważnienia stanowisko kierownika ośrodka pomocy stanowi część struktur ustrojowych pomocy społecznej (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 24 czerwca 1994 r., SA/Ł 1417/94, LexPolonica nr 307494, OSP 1996, nr 5, s. 253). Jest on organem kompetentnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych, należących do właściwości gminy, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wynika dla kierownika ośrodka pomocy społecznej nie tylko z oświadczenia organu wykonawczego gminy, lecz także z przepisu zobowiązującego do przekazania kompetencji. Upoważnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podjęte na podstawie powołanego przepisu ma ten skutek, że powoduje przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Wchodzą one w skład lokalnej administracji samorządowej. Przy czym podmioty te nie mają osobowości prawnej, posiadają status jednostek budżetowych. Z powyższego wynika zatem, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (tak oznaczono stronę skarżącą we wniesionej do tut. Sądu skardze) nie jest legitymowany do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...]. Gminny ośrodek pomocy społecznej, jako jednostka organizacyjna gminy zobligowana do wykonywania zadań pomocy społecznej nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku stałego. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] stanowi aparat pomocniczy Kierownika tego ośrodka służący mu realizacji jego zadań. Jednostki pomocnicze nie są organami administracyjnymi, nie mają bowiem żadnych uprawnień władczych, nie mogą wykonywać jakichkolwiek kompetencji ustawowych, nie mogą więc wydawać decyzji, postanowień czy zaświadczeń. Biorąc pod uwagę, że postępowanie sądowe nie może zostać uruchomione przez jednostkę organizacyjną gminy, skargę złożoną w niniejszym postępowaniu należało odrzucić. Brak interesu prawnego strony wnoszącej skargę miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.