II SA/Rz 1378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi L. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] września 2014 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. gmina [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła L. P., wyrażając niezadowolenie ze sposobu załatwienia niniejszej sprawy. SKO postanowieniem z [...] września 2014 r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 11 lipca 2014 r. odbyło się ogólne zebranie uczestników scalenia gruntów wsi H., na którym odczytano ww. decyzję Starosty. Ponieważ odwołująca się uczestniczyła w tym zebraniu, dlatego względem niej termin do wniesienia odwołania zaczął biec od dnia następnego po dniu zebrania, czyli 12 lipca 2014 r., (11 lipca 2014 r. był dniem ogłoszenia decyzji do wiadomości stron obecnych na zebraniu, w tym również odwołującej się). Oznacza to, że odwołanie od ww. decyzji, strona mogła wnieść skutecznie w terminie do 25 lipca 2014 r. - włącznie. Natomiast odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym 9 września 2014 r., czyli po upływie terminu, a strona nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. L. P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO, nie określając kierunku jej weryfikacji. Podniosła, że jest właścicielem działki nr 447, i nikt nie ma prawa zmieniać jej granic. Zwróciła uwagę, że nie zgodziła się na scalenie gruntów we wsi H. Wyraziła swoje rozgoryczenie związane z przeprowadzeniem postępowania scaleniowego. Nadto podniosła, że jest osobą chorą, w podeszłym wieku i nie wie jaki jest termin do wniesienia odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku postanowienia, Sąd może uchylić lub stwierdzić jego nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zaskarżone postanowienie obarczone jest wadami, które skutkują koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przedmiot skargi stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające uchybienie przez L. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje m.in. stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast druga regulacja określa, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28 ust. 1). _@POCZ@__@KOZ chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). Nie należy tracić z pola widzenia, że art. 129 § 2 k.p.a. określa, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wynosi 14 dni – i nakazuje jego liczenie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast powołany wcześniej art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - zawierający regulację uzupełniającą w zakresie określenia daty takiego doręczenia stanowi, iż następuje ono z chwilą upływu czternastodniowego terminu wywieszenia decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na tablicach ogłoszeń we wskazanych w nim miejscowościach (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Rz 960/14). Z treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scaleniu (...) wynika, że doręczenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wszystkim uczestnikom scalenia następuje z momentem upływu czternastodniowego terminu, w jakim decyzja ta wywieszona była w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą zaś doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do zaskarżenia podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wynosi on w świetle art. 129 § 2 k.p.a., stosowanego z mocy brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy o scaleniu (...), 14 dni. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ugruntowany pogląd doktryny postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, który zrodził się na bazie art. 49 k.p.a., przewidującego rozwiązanie bardzo zbliżone do tego zawartego w cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scaleniu (...). Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przy wykładni tej regulacji przyjmuje się, że w przypadku obwieszczenia, niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji, zastosowanie ma fikcja prawna, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, które to ogłoszenie następuje w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania (por. stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z 28 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 1219/13). Takie rozumienie treści art. 49 k.p.a. uzasadnia się wyjątkowością przewidzianego w nim rozwiązania, które przyjmując fikcję prawną doręczenia określonego aktu administracyjnego - odwołuje się do obiektywnej przesłanki w postaci daty publicznego ogłoszenia, a nie do trudno w praktyce weryfikowalnego faktu rzeczywistego dowiedzenia się przez zawiadamianą stronę o wydanym rozstrzygnięciu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.10.2011 r., sygn. II OSK 2136/11, wyrok NSA z 1.12.2010 r., sygn. II OSK 1903/10, glosę Mariusza Kotulskiego do wyroku WSA w Krakowie z 14.08.2012 r., sygn. II SA/Kr 572/12 opublikowaną w Samorządzie Terytorialnym - 11/2013). W kontekście poczynionych uwag stwierdzić należy, że Kolegium w sposób nieprawidłowy przyjęło, że dniem, od którego należało liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest dzień jej odczytania na zebraniu uczestników scalenia. Datą początkową, od której termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg jest - dzień doręczenia decyzji organu I instancji, które następuje w czternastym dniu publicznego ogłoszenia o wydaniu tej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Starosty z [...] lipca 2014 r. została w pierwszej kolejności odczytana na zebraniu ogólnym uczestników scalenia gruntów w dniu 11 lipca 2014 r. (co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z zebrania ogólnego uczestników scalenia gruntów wsi H. oraz odczytania ww. decyzji Starosty). Skarżąca L. P. uczestniczyła w tym zebraniu, co potwierdza zamieszczony przez nią podpis złożony na liście obecności uczestników scalenia gruntów. Decyzja Starosty była również wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] oraz na tablicach wsi H. w dniach od 11 lipca do 25 lipca 2014 r. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja organu I instancji została doręczona stronom w dniu 25 lipca 2014 r., (tj. w czternastym dniu publicznego ogłoszenia o jej wydaniu). Termin do wniesienia odwołania rozpoczął się zatem 26 lipca 2014 r. i minął bezskutecznie w dniu 8 sierpnia 2014 r. Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 9 września 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc z uchybieniem terminu. Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu strona powołała się na fakt pobytu w szpitalu na skutek doznania udaru mózgu. Do odwołania załączona została karta informacyjna ze Szpitala Specjalistycznego [...] Oddział Neurologii z dnia 25 czerwca 2014 r., w której stwierdzone zostało, że L. P. przebywała w oddziale od 16 czerwca do 25 czerwca 2014 r. i rozpoznano u niej udar niedokrwienny lewej półkuli mózgu. Wprawdzie ww. fakt został ujęty w stanie faktycznym uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to jednak umknęło uwadze Kolegium, że w terminie do wniesienia odwołania od decyzji I instancji tj. w okresie od 11 lipca do 25 lipca 2014 r. skarżąca była po przebytym udarze mózgu. W związku z powyższym informacje zawarte w odwołaniu, co do stanu zdrowia strony - Kolegium powinno ocenić, w perspektywie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 maja 2013 r., sygn. IV SA/Po 74/13 podkreślił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżąca nie kwestionuje. Jednakże zauważyć należy, że do odwołania skarżąca dołączyła kartę informacyjną z oddziału neurologii szpitala specjalistycznego z której wynika, że przebywała w tym miejscu od 14 czerwca do 25 czerwca 2014 r. Z powyższego wynika, że w okresie upływu terminu do wniesienia odwołania, skarżąca była po przebytym udarze mózgu. Pomimo załączenia do wniosku karty pobytu w szpitalu i rozpoznania choroby – organ odwoławczy bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie starając się w żądnym stopniu wyjaśnić na jaką okoliczność i w jakim celu skarżąca załączyła do odwołania ww. dokument, potwierdzający chorobę obejmującą również okres do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu dokonując wstępnego badania Kolegium - mając na względzie, iż do odwołania załączono kartę informacyjną ze szpitala (zaświadczenie lekarskie) - powinno w razie wątpliwości wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że w czasie biegu terminu do zaskarżenia decyzji przebyła udar mózgu - składa w celu przywrócenia terminu czy dotyczyć ono ma meritum sprawy. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., tj. skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom z art. 9 zd. 2 k.p.a. na szkodę skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenie. To jednakże w sytuacji gdy strona w odwołaniu czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu organ winien, mając na uwadze art. 9 k.p.a., pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Wskazać należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji gdy stwierdził wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć okoliczność załączenia do odwołania dokumentu świadczącego, że w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania - strona była po przebytej chorobie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku - dotyczącą daty początkowej od której liczy się termin do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Nadto rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienia na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona do odwołania zaświadczenie lekarskie, pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 k.p.a., tj. o skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.