II SA/Rz 1379/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D.N. (dalej: "skarżąca"). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art.17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 25 stycznia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem R.N., legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., SKO uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, ze względu na fakt, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nadto wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowi kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia na rzecz skarżącej, zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że jej matka ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się mężem, co potwierdza przedłożone wcześniej zaświadczenie lekarskie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta odnośnie wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO wyjaśniło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Kolegium stwierdziło jednak, że przeszkodzą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Jej zdaniem decyzje zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Skarżąca podkreśliła, że rodzice jej ojca nie żyją, rodzeństwo nie może się nim zająć ze względu na stan zdrowia oraz zamieszkiwanie w odległych miejscowościach, natomiast jej matka sama wymaga pomocy i w związku z tym nie może zająć się mężem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 tej ustawy 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się córka wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżąca w związku z opieką nad ojcem nie podejmuje się zatrudnienia. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ I instancji pomimo wcześniejszej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] uchylającej poprzednią decyzję tego organu ponownie powołał się na argumentację dotycząca wieku, w którym powstała niepełnosprawność, co należy ocenić bardzo negatywnie. Dodatkowo organ I instancji stwierdził istnienie drugiej negatywnej przesłanki tj. brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonki podopiecznego. Organ II instancji zgodził się z istnieniem drugiej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że obowiązek opieki nad ojcem wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony – matki skarżącej, która jak ustaliły organy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym. Kolegium podkreśliło, że racjonalny ustawodawca ograniczył możliwość dokonania oceny dla instytucji nie posiadających kwalifikacji do jej dokonywania. Skoro, ustawodawca zastrzegł, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje , jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak takiego orzeczenia uzasadnia uznanie, że jest w stanie opiekować się swoim współmałżonkiem. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Opowiada się za taką wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwolą na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tą opiekę sprawującym. W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej. Na potrzebę takiej wykładni zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonkę opieki nad niepełnosprawnym mężem, nieusprawiedliwionym czyni pozbawienie córki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z tego tylko powodu, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej ma 72 lata, jest po dwóch zabiegach [...], leczy się na [...], ma problemy z [...], ze [...], miewa również zawroty głowy. Dolegliwości te potwierdza dołączane do akt zaświadczenie lekarskie. Ojciec skarżącej ma [...], podlega [...], ma również problemy z [...] oraz stwierdzoną [...]. Wymaga całodobowej opieki, która wiąże się z [...], czynnościami higieny osobistej, oraz pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego od przygotowywania posiłków, sprzątania robienia zakupów, po wizyty lekarskie. Porównanie stanu niepełnosprawności ojca skarżącej i możliwości fizycznych jego żony budzi wątpliwości co do realności sprawowania tak wyznaczonych obowiązków opiekuńczych. Sąd nie może przejść obojętnie obok tego. W świetle powyższego decyzja organu II instancji nie wyjaśniająca powyższych kwestii jest przedwczesna. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. p.p.s.a. Postępowanie było wolne od opłat. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.