II SA/Rz 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. W. i W. W. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 139/11 UZASADNIENIE Decyzja z dnia 29 grudnia 2010 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 listopada 2010 r. Nr [...], sprostowaną postanowieniami z dnia 8 listopada 2010 r. i 9 listopada 2010 r., nakazującą B. i W. W. rozbiórkę altany na działce nr ewid. [..]/108 w S. W postawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych [...]. Oddział w [...] w sprawie kolizji altanek położonych na terenie ogródków działkowych z gazociągiem Ø 700/6,3 MPa relacji J.–R., organ I instancji ustalił, iż na działce nr [..]/108 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. około 1975 r. wybudowana została murowana altana, rozbudowana w latach 1985-1986. Altana ma wymiary 3,50 x 4,60m, wysokość 2,50 – 2,38 m, a dobudówka 2,46 x 4,86 m i wysokość 2,38 – 2 m, jest własnością B.W. i W.W. Znajduje się w odległości 6,50 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J.–R. Organ I instancji ustalił, że gazociąg powstał w latach 1963- 1964 r. jako obiekt inżynierski, zaliczony do budownictwa specjalnego, na budowę którego, zgodnie z art. 36 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było pozwolenie. Decyzją z dnia 4 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał B. i W. W. rozbiórkę przedmiotowej altany. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w czasie budowy altany rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogródkach działkowych. Altanka na działce nr [..]/108 została zatem wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na dokumenty przedstawione przez Operatora organ wskazał, że gazociąg wykonany został nie wcześniej niż w 1964 r. Obowiązujące wówczas przepisy i normy branżowe (wytyczne Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z 1959 r., następnie wytyczne Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z 1965 r., a później ustanowione przez tegoż Ministra normy branżowe z dnia 18 marca 1971 r. (M.P. Nr 30, poz. 193) – norma – 71/8976-31, określały, że minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 powinna wynosić 100 m, dopuszczając zmniejszenie odległości do 30 m przy zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia. Normy branżowe przewidujące takie same odległości obowiązywały również w późniejszym okresie. Usytuowanie altany w przedmiotowej sprawie w odległości 6,50 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego narusza odległości ww. norm branżowych, stanowiąc rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Organ I instancji stwierdził, że w tej sytuacji brak było możliwości usunięcia występującego zagrożenia w sposób inny niż poprzez rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji B. i W.W. podali, że będąca przedmiotem nakazu rozbiórki altanka nie stwarza żadnego zagrożenia, odwołujący przechowują w niej narzędzia i płody rolne. Podnieśli, że w latach 70-tych XX w., kiedy budowana była altanka, a nawet później – aż do 2007 r. nikt nie znał przebiegu gazociągu o średnicy Ø 700, ponadto sam organ przyznał, iż stanowi on samowolę budowlaną. W tej sytuacji niezrozumiałe jest ponoszenie przez odwołujących konsekwencji błędów innych instytucji. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że budowa altanki nie wymagała pozwolenia na budowę, jednakże została ona wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli powodujący zagrożenie życia i zdrowia. Z uwagi na zakończenie robót budowlanych, zbędnym stało się ich wstrzymywanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przypadku robót już zakończonych, jak stanowi art. 51 ust. 7, organ winien ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww ustawy. Pomimo, że w czasie budowy altanki, tj. w 1975 r. brak było aktu prawnego w formie rozporządzenia, który określałby odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, to żadne późniejsze regulacje nie dopuszczały sytuowania budynków w odległości 6,5 m od gazociągu wysokoprężnego. Obecnie kwestie odległości pomiędzy gazociągami wysokiego ciśnienia i innymi obiektami reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), przewidując podstawową odległość budynków, stałych składów i magazynów od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500 – 12 m. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie gazociągów nowoprojektowanych i budowanych z materiałów spełniających najnowsze wymagania jakościowe i wytrzymałościowe i z mocy § 89 ww. rozporządzenia nie mają zastosowania do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Mając te okoliczności na względzie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że usytuowanie altanki w odległości 6,5 m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w tej sytuacji zachodzą uzasadnione okoliczności do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.W. i W.W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze powtórzyli argumentację odwołania, podkreślając, że na początku lat 70-tych XX w., kiedy powstawał pracowniczy ogród działkowy nikt nie wiedział jak przebiega gazociąg i nikt nie wnosił sprzeciwu do budowy altanki. Służy ona wyłącznie do przechowywania narzędzi i płodów rolnych i bez niej użytkowanie działki traci sens. Ponadto to gazociąg został wybudowany bez pozwolenia na budowę i to on stanowi zagrożenie dla użytkowników działek , a nie altanka. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 , art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 organ ten przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2), a w przypadku odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę - nakłada obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i ewentualnie inne czynności (pkt 3). Powołany w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Kierując się powołanymi przepisami organy stwierdziły, że będąca przedmiotem postępowania altana została wzniesiona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co skutkuje koniecznością jej rozbiórki, bowiem jej usytuowanie uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego tego rodzaju ocena jest co najmniej przedwczesna. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że altana będąca własnością skarżących została wzniesiona ok. 1975 r. (rozbudowana w 1985-1986 r.) na terenie ogródków działkowych, w odległości 6,50 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., który jak wynika z ustaleń organów wykonano w latach 1963-1964 , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie budzi również wątpliwości fakt, że w dacie wybudowania altanki - pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) - na wzniesienie tego rodzaju obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Skarżący podkreślają, że nie wiedzieli o istniejącym gazociągu i nie znali jego przebiegu do 2007 r. Uznając, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika z faktu zbyt bliskiego usytuowania altany w stosunku do gazociągu, organ I instancji powołał się na "rażące naruszenie podstawowych odległości" wskazanych w normach branżowych, wymieniając obowiązujące chronologicznie od daty powstania gazociągu – wytyczne Ministerstwa Przemysłu ciężkiego z 1959 r., wytyczne Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z 1965 r., a następnie normę branżową – 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowioną przez Ministra Górnictwa i Energetyki, które to normy określały minimalną odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 –na 100 m, dopuszczając zmniejszenie odległości do 30 m przy zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w zaskarżonej decyzji odwołał się natomiast do przepisów rozporządzeń – obowiązującego w dacie rozbudowy altany rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94), które nie precyzowało wymaganych odległości gazociągów od obiektów budowlanych, odsyłając w tym zakresie do normy branżowej – wymienianej już normy BN-71/8976-31 oraz późniejszej BN-80/8976-31 pod nazwą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych". Organ odwoławczy wskazał także na kolejne rozporządzenie - Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które wprowadza pojęcie "strefy kontrolowanej" po obu stronach osi gazociągu, gdzie nie należy wznosić budynków, stałych składów i magazynów w odległości 12 m od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500. Argumentacja obu tych decyzji budzi zastrzeżenia. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż normy branżowe (resortowe, zakładowe) w przeszłości były opracowywane na potrzeby poszczególnych resortów i miały moc wiążącą wobec ich jednostek organizacyjnych. W przypadku sytuowania gazociągu do ich przestrzegania zobowiązany był inwestor gazociągu. Stąd też wadliwe jest uznanie, że posadowienie innego obiektu przez osoby trzecie w takiej odległości od gazociągu, która narusza te normy, skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że dany obiekt wzniesiony został w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zwłaszcza obecnie, pod rządami Konstytucji RP z 1997 r., która w art. 87 ustala źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, i nie ma wśród nich norm branżowych, tego rodzaju konkluzja, skutkująca najostrzejszą z sankcji w prawie budowlanym jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Wymagania odległościowe w zakresie gazociągów w akcie rangi rozporządzenia po raz pierwszy wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243). Kolejno obowiązującymi były wymienione w zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Każde z tych rozporządzeń zawierało jednak przepis przejściowy, który wyłączał jego obowiązywanie w zakresie gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (§ 52 rozporządzenia z 1989 r., § 91 rozporządzenia z 1995 r.). Podobne uregulowanie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), na co zresztą zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, które w § 89 stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Wymienione przepisy stanowią zatem wprost o wyłączeniu ich mocy prawnej w odniesieniu do wcześniej zrealizowanych gazociągów. W tej sytuacji, skoro w dacie budowy altany brak było powszechnie obowiązujących przepisów regulujących bezpieczne odległości gazociągu od innych obiektów, zaś kolejno wydawane akty prawne w formie rozporządzeń nie mogły mieć zastosowania do gazociągów wybudowanych przed ich wydaniem, a obecnie obowiązujące przepisy nie normują kwestii dopuszczalnych odległości nowo wybudowanych obiektów w stosunku do istniejących gazociągów, brak jest podstaw, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodzić właśnie z tych przepisów czy norm branżowych. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa, stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce nie zostało wykazane, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wadliwymi, bo naruszającymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji, wobec konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy istniejąca na działce nr ewid. [..]/108 w S. murowana altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega, a w dalszej kolejności wyda decyzję odpowiadająca prawu. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ponad 35 lat, co podkreślają skarżący, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich, co wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19.10.2005 r., sygn. VII SA/Wa 1288/04 oraz NSA z dnia 12.03.2009 r., sygn. akt II OSK 337/08, nie publ. Podobny zresztą pogląd zajął tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 767/09, oddalając skargę Operatora Gazociągów Przesyłowych [..]. S. A. Odział w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie kolizji budynku gospodarczego z gazociągiem wysokoprężnym Ø 300/4,0 MPa, relacji S.-K. Sąd podzielił wówczas pogląd organu, iż brak wykazania realnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi przy braku naruszenia przepisów prowadzić muszą do przyjęcia braku podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania czyli jego bezprzedmiotowości. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 listopada 2010 r. naruszają wymienione wyżej przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Sad w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie pisemny wniosek skarżących złożony na rozprawie.