II SA/Rz 1396/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. R. i E. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości -skargi oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał wymienionym w rozstrzygnięciu dziewiętnastu osobom fizycznym - jako współwłaścicielom działki nr 457 w [...] - wykonanie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. nieruchomości wyszczególnionych robót, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając jednocześnie zróżnicowany termin wykonania poszczególnych robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2015 r., 31 grudnia 2016 r. i 30 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ nadzoru zakazał użytkowania poddasza opisanego wyżej budynku mieszkalnego do czasu wymiany na nowe zniszczonych elementów konstrukcji więźby dachowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku dokonanych oględzin ustalił, iż przedmiotowy budynek znajduje się złym stanie technicznym, jak również powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, a zatem w sprawie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.b., obligujące do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem PINB zakres nakazanych do wykonania robót ma na celu usunięcie zarówno nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, jak i poprawy estetyki budynku. Jedynie odtworzenie tynków na elewacjach budynku (pkt. 3 rozstrzygnięcia decyzji) ma na celu wyłącznie poprawę estetyki budynku, gdyż budynek z uwagi na znaczne zużycie techniczne i brak systematycznych remontów odbiega znacznie od wyglądu otoczenia. Na skutek odwołania wniesionego przez szereg stron postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nieodpowiedni stan techniczny budynku jest oczywisty, wobec czego bezsprzecznie istnieje konieczność wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych. Ujawnione liczne nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku powodują zagrożenie dla jego użytkowników oraz osób trzecich przebywających w otoczeniu. W przypadku braku działań naprawczych stan techniczny budynku ulegnie dalszemu pogorszeniu, czego skutkiem może być zawalenie fragmentu więźby dachowej, komina i schodów. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniesionych odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. R. i E. H., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji A. R. zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 30 § 4 w zw. z art. 28, art. 29, art. 97 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. oraz art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy u.p.b., zaś E. H. zarzucił naruszenie art. 61 i art. 66 u.p.b. art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 8 i 107 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a., art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – wyrok z dnia 11 października 2016 roku, sygn. II SA/Rz 36/16 - wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu WSA przytoczył przepis art. 66 ust. 1 pkt. 1 u.p.b., a następnie wyjaśnił, że w przypadku obiektu pozostającego we współwłasności obowiązki te obciążają wszystkich współwłaścicieli i to niezależnie od tego czy ich wykonanie leży w ich interesie i czy jest zgodne z ich wolą lub zamierzeniami. WSA wskazał, że zaniechanie wyjaśnienia danych aktualnych współwłaścicieli na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie, spowodowało nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym — art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ale także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 u.p.b., będącego podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie. WSA podkreślił przy tym, że w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich współwłaścicieli, istnieje możliwość nałożenia obowiązków z art. 66 ust. 1 na zarządcę nieruchomości. Wskazał także, że wskazane wyżej uwagi odnoszą się do stanu faktycznego i przyjętej przez organy kwalifikacji stanu technicznego budynku w niniejszej sprawie - jako wypełniającego dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.b., czyli takiej sytuacji, gdy organ nie stwierdził, że istnienie budynku lub jego użytkowanie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (przesłanki z pkt. 1 i 2 ww. przepisu). Formułując zaś wytyczne WSA wskazał, że organy ponownie prowadząc postępowanie uwzględnią wyrażoną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną, ustalając w sposób właściwy krąg osób będących aktualnie współwłaścicielami działki nr 457, a następnie zapewnią im czynny udział w postępowaniu. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 87/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu do wyroku NSA wskazał, że wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 8 lipca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym - art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 u.p.b., gdyż decyzje zostały skierowane tylko do niektórych ze współwłaścicieli nieruchomości. NSA wskazał, że na gruncie tego zagadnienia, w orzecznictwie ujawnił się utrwalony już pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, uzasadniającego uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., może nastąpić tylko na zarzut podmiotu, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Z tych względów Sąd nie miał podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zastrzega, iż rozpoznając niniejszą sprawę, stosownie do postanowień art. 190 p.p.s.a. należało uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 87/17. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wbrew stanowisku prezentowanym przez tutejszy Sąd w wyroku z 11 października 2016 roku, sygn. II SA/Rz 36/16 w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 i 28 Kpa. NSA uznał, że "wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 lipca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym - art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzje zostały skierowane tylko do niektórych współwłaścicieli nieruchomości". Sąd odwoławczy zaaprobował prezentowane dotychczas w orzecznictwie stanowisko, iż "stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Z tych względów – w ocenie NSA – nie było podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Dalej NSA podał, że "co prawda decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy obiekt stanowi współwłasność kilku podmiotów, powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich prawidłowo ustalonych stron, niemniej jednak nie oznacza to, z uwagi na okoliczności tej sprawy, bezwzględnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym kontekście również i norma art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji". Za zasadny uznano również zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na uchylenie się przez sąd I instancji od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Formułując wskazania dla Sądu I instancji NSA podał, iż obowiązkiem Sądu będzie "dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w motywach niniejszego uzasadnienia". Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd stwierdza, iż wszystkie zarzuty skargi nie dają podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W obu skargach oś argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia zasadza się na założeniu, że obowiązkiem prowadzących postępowanie organów, było ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości - działki nr 457 w [...], albowiem jedynie do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości można skierować decyzję wyrażającą obowiązek, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 u.p.b. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "w okolicznościach tej sprawy" skierowanie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wyłącznie do niektórych współwłaścicieli nieruchomości, nie daje się podciągnąć pod wadliwość uzasadniającą eliminację tej decyzji z obrotu prawnego. Wobec przyjętego przez NSA stanowiska zarówno nieustalenie wszystkich współwłaścicieli działki nr 457 w [...], jak i skierowanie wyłącznie do niektórych z nich decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. nie może uzasadniać uwzględnienia skargi. Przechodząc do kontroli warstwy merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd również nie znajduje argumentów, by stwierdzić iż jest ona niezgodna z prawem. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.p.b. Z układu faktycznego uzasadniającego zastosowanie przywołanego przepisu powinno wynikać, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznych (art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b.) i powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Ustalenia poczynione przez organ jednoznacznie potwierdzają, iż w sprawie wystąpiły okoliczności adekwatne do podanego wzorca normatywnego. Z przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2015 roku oględzin wynika, że budynek mieszkalny na działce nr 457 znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym; wykluczono, iż jego stan zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (art. 60 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Organy w sposób szczegółowy i precyzyjny wykazały, iż pilnego remontu wymaga konstrukcja i pokrycie dachu oraz obróbki blacharskie, należy wyremontować płytę spocznika schodów wejściowych, stolarkę okienną drewnianą oraz zbić odspojone tynki. W niewłaściwym stanie znajduje się również komin od strony północno-zachodniej budynku. Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 u.p.b. nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jak też obowiązek zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury - w tym takich jak intensywne opady atmosferyczne - w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Jak stanowi powołany art. 5 ust. 2 u.p.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nieodpowiedni stan techniczny", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. to stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r., sygn. I OSK 264/14. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organy wskazały na znaczne zużycie techniczne budynku i brak systematycznych remontów; budynek nie spełnia wymogów trwałości. Podały konkretne ustalenia uzasadniające taką ocenę; płyta stropowa schodów zewnętrznych posiada ubytki betonu, widoczne są skorodowane belki stalowe oraz całkowicie skorodowane zbrojenie, które w niektórych miejscach uległo przerwaniu, ze względu na całkowitą korozję; spękania w ścianach murowanych schodów zewnętrznych, z ubytkami betonu; w pomieszczeniu przyziemia ściany są zawilgocone, instalacje elektryczna jest odłączona od zasilania (zdemontowano licznik); obróbki blacharskie są zniszczone, w części dachu z pokryciem dachówki są całkowicie skorodowane, zniszczone, przerdzewiałe; na strychu budynku stwierdzono zupełne przegnicie murłaty, całkowite zniszczenie elementów więźby dachu zlokalizowanej na ścianie od strony północnej, na wysokości wyjścia na strych oraz w narożniku północno-zachodnim; przegnicie skrajnej krokwi strony zachodniej (połać północna), w miejscu oparcia jej na murłacie; ponad dachem, przy granicy z działką nr 458/1, komin murowany z cegły od strony północnej z widocznymi ubytkami cegieł, z wyrastającymi z niego pnączami, roślinnością; połać dachu, okap i rynna od strony północno-zachodniej porośnięta roślinnością, pnączami, rynny niedrożne, wyrasta z nich roślinność; widoczna nieszczelność pokrycia przy stojaku przyłącza energetycznego; od strony wschodniej w ścianie szczytowej poddasza, przy oparciu płatwi od strony południowej widoczna ukośna rysa; liczne rysy także w środkowej części ścian; od strony południowej ubytki tynków przy otworach okiennych (część tynków odspojona); na parterze również widoczne są odspojone tynki; widoczne spękania i ubytki gzymsów w miejscach mocowania haków rynien. Z przedłożonej w toku postępowania przez stronę – A. R. – oceny stanu technicznego budynku sporządzonej przez mgr. inż. J. K. wynika, że nieszczelne pokrycie dachowe doprowadziło do uszkodzenia więźby dachowej, zwłaszcza murłaty od strony północnej. Odsłonięciu i postępującej korozji, miejscowo, uległo zbrojenie w płycie schodów wejściowych do budynku. Zużyciu technicznemu z powodu korozji uległy rynny. Natomiast stolarka okienna drewniana wymaga uzupełnienia szklenia, okitowania i odnowienia powłok malarskich. Autor opracowania, ze względu na stan techniczny budynku, zaleca wykonanie jego kapitalnego remontu. W pierwszej kolejności tj. do końca 2015 roku zaleca wykonanie remontu pokrycia dachu, konstrukcji dachu i murłaty oraz rynien, natomiast remont płyty schodów wejściowych oraz stolarki okiennej zaleca wykonać do końca 2016 roku. Podane przez organ fakty, jak i ich potwierdzenie w materiale fotograficznym załączonym do protokołu oględzin, w ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości, że wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Słusznie zauważa organ II instancji, że niepodjęcie żadnych działań w aktualnych uwarunkowania faktycznych spowoduje dalszą degradacje budynku, sprowadzając niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia jego użytkowników i osób trzecich. Nie można również kwestionować rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim oparto go na art. 66 ust. 1 pkt 4 u.p.b. – pkt. 3 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Budynek znajduje się centrum miasta [...], w jego reprezentatywnej, eksponowanej części, wpływającej na jego wizerunek. Naprzeciwko znajdują się estetyczne budynki użyteczności publicznej (budynek ZUS, przychodnia lekarska), natomiast od strony wschodniej znajduje się budynek wielorodzinny przy ul. S. z odnowioną elewacją. Stan zewnętrzny budynku, jego elewacja, stolarka, pokrycie dachu, wymaga ingerencji, gdyż estetycznie odbiega rażąco in minus od otoczenia. I w tym wypadku uzupełnieniem opisu stanu budynku, są jego fotografie, które dowodzą zasadności podjętych rozstrzygnięć. Z tego też względu nałożenia obowiązku uzupełnienia tynków zewnętrznych w miejscach ich ubytków, nie można ocenić jako nieuzasadnionego i nieadekwatnego w uciążliwości. Podsumowując, wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy prawidłowo i w pełnym zakresie ustaliły i rozważyły okoliczności faktyczne sprawy, zasadnie przyjmując, iż konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.b. Z tego też powodu Sąd skargi oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.