II SA/Rz 1430/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. Z. (dalej zwany: Skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane: SKO, Kolegium, Organ odwoławczy, Organ II instancji) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej zwany: Starostą, Organem I instancji) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A i B z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. została przeprowadzona kontrola drogowa kierującego S. Z., wobec którego zaistniało podejrzenie kierowania pojazdem pod wpływem alkoholu. W dniu 8 kwietnia 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Komendanta Miejskiego Policji w [...] o skierowanie S. Z. na badania lekarskie. Następnie w dniu 21 kwietnia 2021 r. w siedzibie organu stawił się Skarżący, który podczas przesłuchania oświadczył, że nie zgadza się z uzasadnieniem wniosku Komendanta, wyjaśniając, że zastosował się do wszystkich poleceń funkcjonariusza w trakcie kontroli drogowej. W dniu 27 kwietnia 2021 r. S. Z. ponownie stawił się w siedzibie organu, celem uzupełnienia złożonych wyjaśnień, oświadczając, że w chwili kontroli był świadomy oraz nie stwarzał zagrożenia na drodze. Podkreślił ponadto, że nie choruje na przewlekłe choroby i nie przyjmuje na stałe leków. W dalszej kolejności, Starosta [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o uzupełnienie złożonego w dniu [...] kwietnia 2021 r. wniosku, poprzez nadesłanie zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na wezwanie, Komendant przedstawił zgromadzony materiał dowodowy. W materiale dowodowym znajduje się notatka służbowa funkcjonariusza, z której wynika, że policja dokonała kontroli kierującego pojazdem na skutek zgłoszenia. Podczas kontroli funkcjonariusze stwierdzili, że kierujący nie reagował na sygnały świetlne i dźwiękowe radiowozu. Kierujący S. Z. poruszał się ul. [...] w [....], z prędkością utrudniającą ruch innym pojazdom. Po zakończeniu kontroli kierujący prowadził samochód z niewielką prędkością, po czym nagle zatrzymał pojazd na pasie ruchu, a następnie wykonał manewr zawracania w zabronionym miejscu. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o skierowaniu S. Z. na badania lekarskie. W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego przez Komendę Miejską Policji w [...], materiału dowodowego wynika, że istnieją uzasadnione podejrzenia, że S. Z. nie jest w stanie należycie obserwować drogi w trakcie jazdy oraz reagować na ewentualne sytuacje zmieniające się na drodze podczas kierowania pojazdem. Wobec powyższego Starosta uznał za zasadne skierowanie S. Z. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami kategorii A i B. Z powyższą decyzją nie zgodził się S. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: u.k.p.) oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.735; zwana dalej w skrócie: k.p.a.). Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśniło w niej, że stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Informację o takich zastrzeżeniach Organ I instancji powziął na podstawie wniosku Komendy Miejskiej Policji w [...], z którego jednoznacznie wynika, że istnieją poważne i uzasadnione wątpliwości, co do stanu zdrowia S. Z. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu S. Z. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wydanie takiej decyzji, było dla Organu I instancji obligatoryjne, zatem brak jest podstaw prawnych do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z rozstrzygnięciem Organu II instancji nie zgodził się S. Z. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zażądał uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: ­ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie; art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki jego zastosowania; ­ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z w/w przepisów postępowania, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny wyjaśnień Skarżącego i dowodów w postaci zaświadczeń lekarskich i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiałach dowodowych uzyskanych od Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Skarżący oświadczył, że w trakcie kontroli drogowej zastosował się wszystkich poleceń policjantów. W związku z trudnymi warunkami na drodze jechał powoli i ostrożnie by nie spowodować wypadku. Wskazał również, że w dniu zdarzenia nie został ukarany przez policjantów mandatem karnym. Wskazał, że w chwili zdarzenia czuł się dobrze, nie zasłabł, był świadomy całej sytuacji. Ponadto wyjaśnił, że nie cierpi na choroby przewlekłe, nie przyjmuje na stałe leków, a jedynie leki na stłuczenie barku. Końcowo zarzucił, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny wyjaśnień złożonych przez Skarżącego i dowodów w postaci zaświadczeń lekarskich. Jego zdaniem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organy oparły jedynie na materiałach dowodowych uzyskanych od Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona do WSA decyzja administracyjna nakładająca na Stronę obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, została oparta na treści art. 99 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Otóż w świetle tych regulacji materialnoprawnych, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Badaniu lekarskiemu podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w art. 99 ust. 1: 1) z urzędu - na podstawie: a) informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1, b) zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (art. 99 ust. 2 u.k.p.). W świetle orzecznictwa sądowego interpretującego powyższe unormowania u.k.p. w tym wyrażenie "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., o sygn.. LEX), uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Podkreśla się zatem, że takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Jednocześnie przyjmuje się, że nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Niezbędne jednak jest wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym, co musi być potwierdzone przez właściwego starostę w toku przeprowadzonego postępowania. Właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji, poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 18 maja 2020 r., o sygn. I OSK 514/19, LEX). Uzasadnienie decyzji Organu I instancji odwołuje się do treści wniosku o skierowanie Stron skarżącej na badania lekarskie Komendanta Miejskiego Policji w [...] 6 kwietnia 2021 r., jak również przekazanej temu Organowi przy piśmie z dnia 11 maja 2021 r. notatki urzędowej z dnia 7 maja 2021 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Notatka ta była wyłączną podstawią materialną wniosku Komendanta skierowanego do Starosty jak również wydanej przez ten Organ decyzji o skierowaniu Skarżącego na badania lekarskie. W treści tej notatki funkcjonariusz zapisał, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. około godziny 20.10 w [....] na ul. [...] przeprowadzono kontrolę kierującego pojazdem [...] p. S. Z., wobec którego otrzymano zgłoszenie podejrzenia, że kieruje pojazdem będąc pod wpływem działania alkoholu. Kierujący nie reagował odpowiednio na dawane sygnały świetlne i dźwiękowe wysłane z radiowozu nieoznakowanego, jechał ul. [...] z prędkością utrudniającą ruch innym kierującym. Po przeprowadzonej kontroli na ul. [...] kierujący jadąc bardzo powoli nagle zatrzymał się na pasie ruchu i wykonał manewr zawracania w zabronionym miejscu. Skierowanie na badanie lekarskie Skarżącego według zapisów notatki nastąpiło z powodu uzasadnionego podejrzenia, że kierujący nie jest w stanie należycie obserwować drogi podczas jazdy oraz reagować na ewentualne sytuacje zmieniające się na drodze podczas kierowania pojazdem. Dodać też należy, że Starosta nie wystąpił do lekarza rodzinnego o opinie, uzasadniając to oświadczeniem Skarżącego z dnia 27 kwietnia 2021 r., iż takiego lekarza nie posiada. Skarżąca strona ma rację podnosząc naruszenie przez Organy przy wyjaśnianiu istnienia niezbędnych do zastosowania norm prawa materialnego okoliczności faktycznych sprawy regulacji art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.. Wymaga potwierdzenia, że zarówno Starostwa jak i SKO nie ocenili w swych rozstrzygnięciach na tle całokształtu istniejącego materiału dowodowego twierdzeń Strony opisujących okoliczności zdarzenia drogowego wskazanego przez Policję w notatce urzędowej (w tym brak ukarania strony), a także stanu jego zdrowia, zażywania leków przepisanych przez lekarza o specjalności neurologia. Wskazywane przez Stronę w toku postpowania opisy stanu zdrowia jak również niekarania nie były obojętne dla sprawy skierowania na badania lekarskie i należało je uwzględnić przy rozważaniu powstania uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony. Nie było też przeszkód, aby skierować odpowiednie zapytanie do lekarza neurologa podanego przez stronę w jej oświadczeniu, np. na temat wpływu przepisanych leków przeciwbólowych na zdolności kierowania pojazdem. Nie sposób było nie dostrzec podnoszonego przez stronę faktu ograniczenia postępowania dowodowego, które powinno być skoncentrowane na dowodach obrazujących stan zdrowia strony, do "notatki urzędowej" funkcjonariusza Policji. W orzecznictwie podkreśla się jednoznacznie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogą zostać uznane za udowodnione, jeśli zostały utrwalone w formie zwykłej adnotacji (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., sygn. I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54). Zdaniem WSA, możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a." (tak słusznie WSA we Wrocławiu w wyroku z 13 lipca 2009 r., sygn.. I SA/Wr 181/09, LEX nr 529361). Notatka urzędowa stanowiąca w istocie adnotacje, o jakiej mowa w art. 72 § 1 K.p.a., nie jest dowodem, który mógłby samodzielnie potwierdzać kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy elementy hipotezy art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Oczywisćie utrwalone w formie adnotacji okoliczności faktyczne mogą być pomocne przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie będą dowodzić ustaleniom krytycznym dla stosowanych norm prawa materialnego, a więc takich od których zaistnienia zależy jej rozstrzygnięcie. Zwłaszcza jeżeli w decyzji pomija się korzystne dla strony okoliczności jak m.in. to, że wobec skarżącego Policja nie stwierdziła popełnienia wykroczenia czy przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Z powodu ewidentnych deficytów postępowania dowodowego, nie można było przyjąć, że względem Skarżącego wykazano w świetle art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące przekonywać do zasadności skierowania go na badania lekarskie. Zdaniem Sądu, skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy, nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest ustalenie, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynikają z niego uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, które winny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 26 października 2021 r., o sygn. II GSK 1520/21, LEX). Wobec niespełnienia warunków wynikających z hipotezy przepisów u.k.p., wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszają przepisy K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadnia skorzystanie przez Sąd z kompetencji kasacyjnych wyrażonych w art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie Organy zobligowane będą, oprócz kierowania się przedstawioną wyżej oceną prawną, do poszerzenia pola postępowania wyjaśniającego, np. poprzez skierowanie stosownych pytań o stan zdrowia skarżącego do wskazanego przez niego lekarza o specjalności w zakresie neurologii. Jednocześnie nie powinny pomijać konieczności stosowania art. 81a § 1 K.p.a. wyrażającego zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi koszty pokrytego wpisu sądowego (200 zł), wynagrodzenie adwokackie wg. norm prawem przepisanych tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2, 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, (583 zł), a także opłatę skarbową z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).