II SA/Rz 1456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej I. D. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na 1) rozbudowie, nadbudowie i przebudowie dobudowanej części mieszkalnej do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, 2) rozbudowie i przebudowie budynku garażowo-gospodarczego, parterowego z poddaszem użytkowym, podpiwniczonego, 3) budowie łącznika parterowego, podpiwniczonego pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem garażowo-gospodarczym, na działce nr [...] położonej w [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej w skrócie: "Kpa"), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.; dalej w skrócie: "upzp"). Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Podaniem z dnia 12 stycznia 2015r. złożonym w Urzędzie Miejskim [...] w dniu 14 stycznia 2015r. J. B., zam. [...] ul. D. [...], zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, opisanej w tym wniosku, a zrealizowanej na działce nr [...] w [...]. We wniosku tym zaznaczono, iż ustalenie warunków zabudowy ma na celu legalizację samowoli budowlanej. Wydając decyzje zgodne z treścią wniosku organy obu instancji oceniły, że inwestor spełnił wszystkie wymogi statuowane treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy podały również, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczy się postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji robót budowlanych realizowanych przez J. B. na działce nr ewid. [...] w [...] i ostatecznym postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014r. znak: [...] organ ten zawiesił prowadzone postępowanie, wzywając równocześnie inwestora do wystąpienia do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizowanej inwestycji. W ocenie organów, dało to podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już realizowanej. SKO przyznało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest, co do zasady, postępowaniem dotyczącym planowanej inwestycji, a więc inwestycji, która ma dopiero powstać. Zasada ta nie ma jednakże zastosowania w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędna do legalizacji "samowoli budowlanej" w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Pogląd taki został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06. Wyrok ten dotyczy sytuacji gdy obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, a do jego legalizacji niezbędne jest przedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku dla danego terenu planu miejscowego. Chodziło w nim wprawdzie o przypadek, w którym właściwy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm., dalej w skrócie: "upb"). Zdaniem organów, jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy na obiekt już zrealizowany, czy będący w budowie bez pozwolenia na budowę, to należy uznać, że dopuszczalne jest także wydanie takiej decyzji, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie "legalizacyjne" na podstawie przepisów art. 50 i 51 upb. Postępowanie prowadzone na podstawie tych przepisów dotyczy sytuacji innych, niż określone w art. 48 upb, np. takich gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę, ale w trakcie realizacji inwestycji odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę lub gdy prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę lub bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a roboty te nie stanowią budowy obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie "legalizacyjne" na podstawie przepisów art. 50 i 51 upb, w sytuacji gdy uzna, że roboty te zmieniają lub mogą zmienić zagospodarowanie terenu, zobligowany będzie zażądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, która będzie jednym z kluczowych dokumentów pozwalających stwierdzić, czy dokonana przez inwestora "samowola budowlana" może być zalegalizowana. Ocena zgodności zrealizowanej, czy realizowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie należy do organu nadzoru budowlanego. Przyjmując założenie, iż w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, legalizowanych w trybie art. 50 i 51 prawa budowanego, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oznaczałoby, iż inwestor realizujący takie roboty samowolnie znajduje się w sytuacji "lepszej" czy "uprzywilejowanej" niż inwestor zamierzający realizować takie roboty "legalnie". W przypadku zamiaru realizacji takich robót legalnie inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a w przypadku decyzji odmawiającej ustalenia takich warunków, inwestycji nie może zrealizować. Inwestor realizując roboty samowolnie "zwolniony" byłby od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego roboty te mógłby zalegalizować. Stąd też SKO uznało, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji robót budowlanych, co do których organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i 51 upb. Z decyzją SKO nie zgodziła się I. D. i zaskarżyła ją do tutejszego Sądu. Zarzuciła jej naruszenie art. 59 ust. 1 upzp poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy toczy się postepowanie legalizacyjne w trybie art. 50 i 51 upb; art. 138 § 2 Kpa i art. 107 § 1 Kpa poprzez nieokreślenie w treści decyzji stron i adresatów decyzji; art. 30 § 4 Kpa poprzez nieustalenie następców prawnych po zmarłym A. K. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe ustalenia i oceny prawne wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli kwestionowanej decyzji Sąd stwierdził, że organy naruszyły prawo i z tego względu decyzja organu tak I, jak i II instancji podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W sprawie bezsporne jest, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w celu legalizacji "samowoli budowlanej" – istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę (wniosek J. B. z dnia 12 stycznia 2015 roku, k. 1 akt. adm.). Niekwestionowane jest, że przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczy się postępowanie w trybie art. 50 i 51 upb – postępowanie naprawcze w odniesieniu do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1999 roku, nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego zakres dokonanych zmian architektoniczno-konstrukcyjnych oraz zakres pozostałych do wykonania robót objętych pierwotnych projektem. Ponieważ w toku postępowania zaszła konieczność skonfrontowania inwestycji obejmującej dokonane zmiany z aktualną decyzją o warunkach zabudowy terenu, organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie, do czasu aż inwestor ową decyzję uzyska – postanowienie PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] (k. 7 akt adm.). W sprawie kluczowy okazał się podniesiony w skardze zarzut niedopuszczalności postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 i 51 upb. Sąd przyjmuje za własny pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 upb: wyrok NSA sygn. akt II OSK 1725/09, II OSK 1451/09, wyrok WSA II SA/Go 623/12, II SA/Gl 961/14, II SA/Sz 68/16, IV SAB/Po 101/16. Zwraca się uwagę, że ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można obu ustaw stosować rozłącznie. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Trzeba mieć na uwadze różnice pomiędzy zwykłym trybem wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 upzp), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W tym ostatnim przypadku, zastosowanie znajdzie art. 48 upb, który odnosi się do nakazu rozbiórki, warunków odstąpienia od przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W powołanym przez SKO wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P. 37/2006 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) wskazano, że z art. 48 ust. 2 upb wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy |z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Wywody Trybunału odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Od przedstawionego trybu legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, np. przez jej unieważnienie, albo gdy zrealizowano go z istotnym odstąpieniem od tego pozwolenia. Nie można wówczas przyjąć, że obiekt budowlany był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego; jego legalizacja odbywa się bowiem na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 upb. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Oznacza to, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 upb. W analizowanej sprawie organy nie wskazały jednoznaczne, w oparciu konkretnie, o który przepis art. 50 i 51 upb prowadzone jest postepowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego. Uwzględniając treść postanowienia PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] należy założyć, iż chodzi o art. 50 ust. 1 pkt 4 upb i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 upb. Nie wyjaśniono również, czy nadal obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1998 roku, nr [...]; pozytywna konkluzja w tej kwestii nasuwa się z treści postanowienia PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku. Zakładając, że inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako niedopuszczalne należy uznać wydawanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie. Inwestor realizował roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę oraz decyzję o warunkach zabudowy, które – jak można założyć w oparciu o akta sprawy - pozostają w obrocie prawnym. Warunki realizacji inwestycji zostały określone w tych rozstrzygnięciach. Kwestia odstąpienia od decyzji o pozwoleniu na budowę podlega sanowaniu poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 upb mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 upb, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli wykonanych robót nie da się pogodzić z obowiązującą decyzją o warunkach, w tym i poprzez wykonanie określonych czynności i robót budowlanych, organ stosuje art. 51 ust. 5 upb. Sąd nie podziela stanowiska SKO, że podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 upb jest w lepszej sytuacji, niż podmiot legalizujący odstąpienie istotne od pozwolenia na budowę w trybie art. 50 i 51 upb. Uwzględnić należy okoliczność, że podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej pozostaje w całkowitej niepewności prawnej, co do tego, czy wykonane roboty budowlane zostaną prawnie afirmowane; nie ma żadnej pewności, co do tego, że uzyska w tym zakresie aprobujące rozstrzygnięcia – między innymi - o ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podmiot odstępujący od udzielonego pozwolenia na budowę znajduje się w sytuacji zgoła odmiennej. Warunki, na jakich ma realizować inwestycję są określone w decyzji o warunkach zabudowy (przy założeniu, że została wydana) i decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując odstępstw od tych warunków inwestor świadomie podejmuje pewne ryzyko, przy czym może "oszacować", czy pomimo tego działania roboty mieszczą się w granicach prawa i ostatecznie zostaną zalegalizowane; dysponując decyzją o warunkach zabudowy jest w stanie ustalić, czy dokonane odstępstwa mieszczą się w granicach dopuszczalności wyznaczonych jej treścią. Jeżeli decyduje się na odstępstwa, których nie da się pogodzić z treścią decyzji o warunkach, bierze na siebie ryzyko, że w postępowaniu legalizacyjnym zostaną na niego nałożone obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 upb) bądź też, w konfiguracji najmniej korzystnej, nakaz rozbiórki obiektu lub jego części, albo nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 upb). Zarówno przy samowoli budowlanej (art. 48 upb), jak i przy odstąpieniu od pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 upb) legalizacja robót budowlanych uzależniona jest – między innymi – od ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica w obu przypadkach sprowadza się do tego, że przy samowoli budowlanej warunki, jakim powinny odpowiadać roboty budowlane ustala się ex post, natomiast przy odstąpieniu, były one już znane wcześniej, jeszcze przez rozpoczęciem robót. Nie można przy tym zakładać, że w przypadku samowoli budowlanej decyzję o warunkach wydaje się niejako intencyjnie, a więc w celu jej zalegalizowania. Owszem, decyzja ta jest niezbędna w procesie legalizacji, ale nie oznacza to, że jej treść dostosowuje się do samowoli budowlanej; treść decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga w takim przypadku, czy zrealizowane bez pozwolenia na budowę roboty budowlane są do pogodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do procesu legalizacji istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę wydawanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja w tym przedmiocie została wydana wcześniej i tym samym warunki, jakim powinny odpowiadać roboty były inwestorowi znane. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, dotyczących niewskazania adresata decyzji oraz nieustalenia następców prawnych po zmarłym A. K. Prezentowane w tej kwestii stanowisko SKO należy uznać za prawidłowe. Z wyłożonych względów Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. uchylił wydane przez nie decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione oceny prawne, a w szczególności przyjmą, że bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 upb i w obrocie prawnym pozostaje wcześniej wydana decyzja w tym przedmiocie. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.