II SA/Rz 1456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. [....] w [...] – działający w imieniu [...] S.A. z siedzibą w [....] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontroli gospodarowania wodami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części: - w punkcie 2, w zakresie wszystkich wymienionych w nim pozwoleń wodnoprawnych, za wyjątkiem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], wydanego przez Starostę, - w punkcie 6, w zakresie nałożenia zalecenia do złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I – III kwartał 2018 roku; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej A. S.A. [...] w [...] – działający w imieniu A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. S.A. z/s w W. [...] w R. jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z dnia 23 lipca 2021 r. nr RZ.RUK.451.6.2021 w przedmiocie gospodarowania wodami. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniach 8, 9, 10, 16, 17 marca 2021 r. oraz 7 i 14 czerwca 2021 r. i 6 lipca 2021 r. upoważnieni przez Dyrektora RZGW pracownicy PGW Wody Polskie przeprowadzili w P. S.A. z/s w W. [...] w R. kontrolę z zakresu gospodarowania wodami. Jej wyniki utrwalono w protokole kontroli nr [...]. Zakres kontroli obejmował korzystanie z wód oraz ochrony zasobów wodnych; przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy; wykonywania urządzeń wodnych; utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych; przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń; przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych; stanu zabezpieczenia przed powodzią oraz przebiegu usuwania skutków powodzi związanych z utrzymaniem wód oraz urządzeń wodnych. Zarządzeniem pokontrolnym z 23 lipca 2021 r. nr RZ.RUK.451.6.2021 Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) oraz w oparciu o wyniki kontroli nałożył na P. S.A. z/s w W. [...] w R. następujące zalecenia: 1. Przeprowadzać przeglądy stanu technicznego skarpy osuwiskowej, sączka kamiennego, przepustu oraz bezodpływowego przytorowego rowu ziemnego, z częstotliwością co najmniej jeden raz na 6 miesięcy, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 12 kwietnia 2006 r., znak: ŚR.III-6811-5/13/6 wydanym przez Wojewodę Podkarpackiego. Termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania. 2. Przedstawić dokument potwierdzający nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo-roztopowych wymaganych na podstawie wymienionych w przedmiotowym zarządzeniu pokontrolnym pozwoleniach wodnoprawnych. Termin realizacji: do dnia 29 października 2021 r. 3. Nie dopuszczać do zanieczyszczenia rowu odprowadzającego wody opadowo-roztopowe z obszaru w rejonie mostu kolejowego w km 134,576 linii kolejowej E30/C-E30. Termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania. 4. Założyć i prowadzić zeszyty eksploatacji z zapisami potwierdzającymi wykonywanie okresowych kontroli urządzeń wodnych wskazanych w przedmiotowym zarządzeniu. Termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania. 5. Poprawić stan techniczny: - korytek odprowadzających wody opadowo-roztopowe do rzeki W., w rejonie mostu kolejowego w km [....] linii kolejowej [...], - korytek odprowadzających wody opadowo – roztopowe do potoku B., w rejonie mostu kolejowego w km [...] linii kolejowej [...]; - umocnień dna i skarp rzeki S. w rejonie mostu kolejowego w km [....] linii kolejowej [...]. Termin realizacji: do dnia 15 września 2021 r. 6. Złożyć oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za wskazane w zarządzeniu okresy. Termin realizacji: do dnia 15 września 2021 r. 7. Dokonać korekt wartości zawartych w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za wskazane w zarządzeniu okresy. Termin realizacji: do dnia 15 września 2021 r. 8. Uregulować stan formalno-prawny, w związku z odprowadzeniem wód opadowo-roztopowych, pochodzących z wymienionych szczegółowo w tym zarządzeniu obiektów. Termin realizacji: do dnia 15 stycznia 2022 r. 9. Złożyć stosowny wniosek, w celu zawarcia umowy na użytkowanie gruntów pokrytych wodami w związku lokalizacją obiektów lub przekroczeniem lub przeprowadzeniem przez wody wskazanych obiektów. Termin realizacji do dnia 15 grudnia 2021 r. Jednocześnie zaznaczono, że do dnia 15 lutego 2022 r. należy przesłać do organu informację o podjętych działaniach w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu organ odnosząc się do poszczególnych zaleceń wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, że: 1. Podczas kontroli nie przedstawiono zeszytu eksploatacji urządzeń wodnych, z zapisami potwierdzającymi przeprowadzanie przeglądów stanu technicznego skarpy wraz z urządzeniami, służącymi do odwodnienia skarpy osuwiskowej nasypu kolejowego. Zgodnie z zapisami pkt. 11.2. pozwolenia wodnoprawnego z dnia 12 kwietnia 2006 r., znak: Śr.111-6811-5/13/06, wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego, co najmniej 1 raz na 6 miesięcy należy przeprowadzać przegląd stanu technicznego skarpy osuwiskowej wraz z urządzeniami opisanymi w pkt I decyzji. 2. Podczas kontroli nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo - roztopowych, wymaganego na podstawie wymienionych pozwoleń wodnoprawnych. 3. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17.03.2021 r. w rejonie mostu kolejowego w km [...] linii kolejowej [...], na dnie rowu na odcinku ok. 100 m, zauważono występowanie na powierzchni wody, filmu charakterystycznego dla substancji ropopochodnych – co jest zakazane na podstawie art. 75a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm. – dalej w skrócie "P.w."). 4. Podczas kontroli nie przedstawiono zeszytów eksploatacji z zapisami potwierdzającymi wykonywanie okresowych kontroli zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wymienionych pozwoleniach wodnoprawnych. 5. Podczas kontroli stwierdzono zły stan techniczny wskazanych korytek odprowadzających wody opadowo - roztopowe oraz umocnień dna i skarp. 6. Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynika, że podmiot kontrolowany nie złożył do PGW WP Zarządu Zlewni w J., oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za wymienione okresy (art. 552 ust. 2g P.w.). 7. Analizując dokumentację przedstawioną podczas kontroli stwierdzono wystąpienie różnic pomiędzy ilościami odprowadzonych wód opadowo-roztopowych zawartych w oświadczeniach podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast przekazanych do Zarządu Zlewni w J. a wyliczonymi podczas kontroli wartościami zawartymi w Załączniku nr 3 do protokołu kontroli nr RZ.RUK.451.6.2021 - Analiza ilościowa odprowadzanych wód opadowo-roztopowych za wymienione okresy (art. 552 ust. 2g P.w.). 8. Podczas kontroli nie przedstawiono aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo - roztopowych, pochodzących z wymienionych obiektów i terenów (art. 389 pkt 1 P.w.). 9. Podczas kontroli nie przedstawiono umów na użytkowanie wymienionych gruntów pokrytych wodami (art. 261 ust. 1 pkt 9 P.w.). Skargę na powyżej opisane zarządzenie pokontrolne złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. S.A. z/s w W. [...] w R. w części dotyczącej: - pkt 2 w zakresie nałożenia na Skarżącą zalecenia przedstawienia w terminie do dnia 29 października 2021 r. dokumentu potwierdzającego nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo-roztopowych, wymaganych na podstawie wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym pozwoleń wodnoprawnych (uwaga Sądu: poza pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 2 września 2013 r. znak: WR.6341.20.2013 wydanego przez Starostę Ropczycko-Sędziszowskiego); - pkt 6 w zakresie nałożenia zalecenia do złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I-III kwartał 2018 r. Kwestionowanemu zarządzeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 341 ust. 1 pkt 1 P.w. w zw. z art. 304 ust. 1 P.w. oraz § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 2019 r.") poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych niemających oparcia w prawach i obowiązkach Skarżącej wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, co prowadzi do nieuzasadnionego i nieznajdującego oparcia w aktach administracyjnych zwiększenia obciążeń skarżącej; - art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 2295) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne nałożenie na Skarżącą obowiązku złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za l-III kw. 2018 r., podczas gdy powyższa ustawa weszła w życie 20 września 2018 r., tym samym Skarżąca była obowiązana do złożenia oświadczenia jedynie za IV kwartał 2018 r., będącym pierwszym pełnym kwartałem przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższych zarzutów Strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części w zakresie pkt 2 w odniesieniu do wskazanych pozwoleń wodnoprawnych oraz w zakresie punktu 6 w odniesieniu do zalecenia złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I, II, III kwartał 2018 r. Zawnioskowała także o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powołując się na art. 304 ust. 1 P.w. oraz § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia z 2019 r. strona skarżąca wskazała, że wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych (takich jak tereny kolejowe) mogą być odprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych bez oczyszczania. Przepisy ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia wykonawczego nie nakładają na podmioty korzystające z usług wodnych obowiązku wykonywania pomiarów jakości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych w innych przepadkach niż określone w § 17 ust. 7 rozporządzenia. Wskazując na poszczególne pozwolenia wodnoprawne (poza pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 2 września 2013 r. znak: WR.6341.20.2013) zdaniem Spółki nie został na nią nałożony ani przepisami prawa, ani wskazanymi decyzjami obowiązek zlecania i wykonywania badań jakości wód opadowych i roztopowych. Nie ma także obowiązku przedkładania do organu wydającego pozwolenie wodnoprawne lub organu prowadzącego kontrolę gospodarowania wodami dokumentów (tj. wyników pomiarów) potwierdzających nieprzekraczanie dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowych lub roztopowych. W jej ocenie nałożony w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego obowiązek nie znajduje odniesienia w obowiązujących przepisach prawa oraz w przedmiotowych pozwoleniach wodnoprawnych. Odnośnie pkt 6 zarządzenia pokontrolnego wywiodła natomiast, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1722), która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Pierwszym kwartałem, za który podmioty korzystające z usług wodnych zobowiązane są do składania oświadczeń był IV kwartał 2018 r. Zatem złożenie oświadczeń według zaleceń w pkt 6 zarządzenia za I, II i III kwartał 2018 r. byłoby działaniem niezgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne oparte zostało na protokole z kontroli, a strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag dotyczących ustaleń kontrolnych i zaakceptowała stan faktyczny stwierdzony w protokole. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że organ administracyjny odpowiedzialny za wydanie decyzji na które wskazała Spółka jednoznacznie zakwalifikował tereny z których skarżąca odprowadza wody opadowo-roztopowe jako tereny, które wymienione są w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2019 r. Podobne regulacje występowały również w poprzednio obowiązujących przepisach prawa w tej materii. Organ zaznaczył, że skarżąca w chwili wydania przedmiotowych decyzji w żadnym stopniu nie podważała zasadności nałożenia przez organy administracyjne obowiązków w zakresie wynikającego z § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2019 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z terenów wskazanych w przedmiotowych pozwoleniach wodnoprawnych nie obejmowały wyłącznie terenów kolejowych, ale także m. in. tereny miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, mostów, czy też wód opadowo-roztopowych pochodzących z odwodnienia obiektów wyszczególnionych w ww. pozwoleniach. W każdym przywołanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym organ administracyjny, mając na uwadze przepisy ww. rozporządzenia wskazał wprost na obowiązek nie przekraczania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. Mając na uwadze tak sformułowane w pozwoleniach wodnoprawnych obowiązki leżące po stronie skarżącej, organ wydając zalecenie z pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, zobowiązał ją do przedstawienia dokumentu, potwierdzającego nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo-roztopowych. Spełnienie przedmiotowego obowiązku nie jest wyłącznie uwarunkowane, jak błędnie twierdzi skarżąca, przedstawieniem badań jakości odprowadzanych wód. Realizacją wskazanego powyżej obowiązku jest także dokonywanie, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających oraz odnotowywanie ich w zeszytach eksploatacji. Natomiast odnośnie zarzutów dotyczących pkt 6 zarządzenia organ wyjaśnił, że umocowaniem do zobowiązania do złożenia stosownych informacji podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej za okres od I do III kwartału 2018 r. są zarówno przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa jak również przepisy ustawy P.w. z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Organ podał, że zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nadto stosownie do art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017. poz. 1566), który obowiązywał w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 20 września 2018 r., ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Uwzględniając te regulacje organ zobowiązał skarżącą do złożenia informacji odnośnie ilości odprowadzonych wód opadowo-roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej za okres od I do III kwartału 2018 r. i na podstawie dokonanych podczas czynności kontrolnych ustaleń określił ilość odprowadzonych wód opadowo- roztopowych z powierzchni terenów określonych w przedmiotowych pozwoleniach wodnoprawnych, przy wykorzystaniu danych meteorologicznych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 1456/21 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. NSA postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. III OZ 92/22 oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi uczyniono zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 lipca 2021 r. nr RZ.RUK.451.6.2021. Na jego mocy ww. Organ nałożył na skarżącą gminę szereg obowiązków, szczegółowo opisanych w części faktograficznej niniejszego uzasadnienia. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy dotyczące charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/20. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak słusznie podkreśla WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1314/18, zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje np. treść art. 476 i art. 477 P.w. Skoro przepisy P.w. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 i z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Podstawy prawne zaskarżonego do WSA zarządzenia pokontrolnego Dyrektora, wyrażono w art. 341 ust. 1 pkt 1 P.w. Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 P.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2), wykonywanie urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5), przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń (pkt 6), przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych (pkt 7). Taki zakres miała kontrola, której dotyczy kwestionowane zarządzenie pokontrolne. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 P.w.). Protokół podpisują organy wykonujące kontrolę, albo ich upoważnieni pracownicy oraz kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego (art. 340 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.w.). Stosownie zaś do treści art. 340 ust 3 P.w. w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Jak wynika z akt sprawy przedstawiciel jednostki kontrolowanej podpisał protokół kontroli. Uczestnicząca w kontroli J.B., starszy specjalista ds. obiektów inżynieryjnych w P. S.A, [...] w R. nie podpisała protokołu. Protokół kontroli został odebrany przez kontrolowanego w dniu 8 lipca 2021 roku. Zgodnie z art. 341 ust. 1 P.w. zarządzenie pokontrolne wydaje się na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1 P.w. W zarządzeniu określa się treść zaleceń oraz treść ich realizacji. Użyte wart. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1685/21). Przedmiotem skargi skarżąca spółka uczyniła w części pkt 2 i pkt 6 zarządzenia pokontrolnego. W pkt 2 zarządzenia pokontrolnego zalecono skarżącej "przedstawić dokument potwierdzający nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo – roztopowych, wymagany na podstawie wymienionych w nim pozwoleń wodnoprawnych". Treść tego nakazu wskazuje, że zdaniem organu, z pozwoleń wodno – prawnych wynika obowiązek przedstawienia takiego dokumentu. Tak oczywiście nie jest. W żadnym z pozwoleń wodnoprawnych nie wyrażono obowiązku jego przedłożenia. Obowiązek taki może jednak wynikać z przepisów prawa. W takiej sytuacji w zarządzeniu pokontrolnym, jak i w protokole kontroli powinien znaleźć się wyczerpujący wywód prawny odwołujący się do konkretnych przepisów stanowiących o takim obowiązku. Ponadto z dokumentów tych jasno ma wynikać prawidłowość subsumpcji przywołanych norm prawnych do stanu faktycznego sprawy. Konieczne jest także wymienienie jakich konkretnie dokumentów oczekuje organ od podmiotu kontrolowanego, aby nie było wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie z art. 304 ust. 1 P.w. podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane do przekazywania do odpowiedniego organu wyników prowadzonych pomiarów ciągłych lub okresowych jedynie w odniesieniu do ilości pobieranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 7 P.w. w zależności od rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w decyzji tej organ powinien ustalić m.in. sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzonych do środowiska. Jednocześnie w art. 403 ust. 4 P.w. wskazano, że organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze stosowaną przez zakład technologię oczyszczania ścieków i częstotliwość wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, może określić w pozwoleniu inny niż wskazany w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 P.w. sposób prowadzenia pomiarów jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym pobierania próbek. W sytuacji, gdy organ w pozwoleniu wodnoprawnym nie określił częstotliwości dokonywania badań jakościowych ścieków i wód opadowych/roztopowych, to należy posiłkować się zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311) – dalej r.s.s.s.w. wydanego na podstawie upoważnienia z art. 99 ust. 1 P.w. Zgodnie z § 17 ust. 1 r.s.s.s.w. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: 1) terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 I na sekundę na 1 ha, 2) obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 I na sekundę na 1 ha - mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych bez oczyszczania (ust. 2). W przypadku, gdy przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych zastosowane są urządzenia oczyszczające, to zgodnie z § 17 ust. 5 w/w rozporządzenia ocenę, czy są spełnione warunki, o których mowa w § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających. Natomiast obowiązek przeprowadzania okresowych badań w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających jest ustalony zgodnie z § 17 ust. 7 w/w rozporządzenia jedynie w stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s. Wtedy jakość wód ocenia się na podstawie przeglądów, o których mowa w § 17 ust. 5 w/w rozporządzenia oraz na podstawie badań, w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających, wykonanych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni. Podobne regulacje funkcjonowały w poprzednio obowiązujących przepisach prawa w tym zakresie, m.in. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. 2014 poz. 1800). Zgodnie z ww. rozporządzeniami wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż wymienione w § 17 ust. 1 r.s.s.s.w. (takich jak tereny kolejowe) mogą być odprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych bez oczyszczania. Zatem przepisy ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia wykonawczego nie nakładają na podmioty korzystające z usług wodnych obowiązku wykonywania pomiarów jakości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych w innych przypadkach niż określone w § 17 ust. 7 r.s.s.s.w. W dokonanej w skardze analizie pozwoleń wodnoprawnych (k. 12 – 19 akt sądowych) wskazano na wynikający z nich brak obowiązku przeprowadzenia badań jakości wód, z uwagi nie tylko na treść pozwolenia wodnoprawnego ale i brak obowiązku wynikającego ad casum z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że organy wydające pozwolenie wodnoprawne wymienione w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, jednoznacznie zakwalifikowały tereny, z których skarżąca odprowadza wody opadowo-roztopowe jako tereny, które wymienione są w § 17 ust. 1 r.s.s.s.w. Dyrektor RZGW ponadto wywiódł, że w każdym przywołanym przez Skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym organ administracyjny, mając na uwadze przepisy ww. rozporządzenia wskazał wprost na obowiązek Skarżącej nie przekraczania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. Mając na uwadze tak sformułowane w pozwoleniach wodnoprawnych obowiązki leżące po stronie Skarżącej, Organ wydając zalecenie z pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, zobowiązał Skarżącą do przedstawienia dokumentu, potwierdzającego nieprzekraczanie wartości substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach opadowo-roztopowych. Zdaniem Sądu Dyrektor RZGW powiązał w sposób nieuprawniony obowiązki skarżącej wynikające z poszczególnych pozwoleń wodnoprawnych polegające na nieprzekraczaniu określonych poziomów zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach opadowo – roztopowych z wypełnieniem się hipotezy cyt. wyżej § 17 ust. 1 r.s.s.s.w. z konsekwencjami wynikającymi z dalszej części § 17 cyt. rozporządzenia. Wypełnienie w każdym kontrolowanym pozwoleniu wodnoprawnym przesłanek z § 17 ust. 1 rozporządzenia powinno zostać wyczerpująco uzasadnione, co nie miało miejsca. O braku precyzji kwestionowanego zarządzenia świadczy fakt, że nawet kwestia dokumentu, którego organ zażądał od skarżącej w pkt 2 zarządzenia była dyskusyjna, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi na skargę. Standardy postępowania organu, który, choć nie w formie decyzji, ale władczo ingeruje w sferę praw podmiotowych skarżącej, winny być co najmniej takie jak w k.p.a. W zarządzeniu pokontrolnym organ powinien jednoznacznie i precyzyjnie formułować nakładane na kontrolowany podmiot obowiązki. Sformułowanie obowiązku jako konieczność przedłożenia nie wiadomo do końca jakiego dokumentu i de facto na jakiej podstawie wymogów tych nie spełnia, albowiem nie identyfikuje działań, które należy podjąć, aby doprowadzić do stanu zgodnego z wolą organu. Co do pkt 6, Sąd w całości podziela argumentację skarżącej, kwestionującą zasadność nałożenia nań obowiązku złożenia oświadczenia jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I, II, III kwartał 2018 roku. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1722), która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Pierwszym kwartałem, za który podmioty korzystające z usług wodnych zobowiązane są do składania oświadczeń był IV kwartał 2018 roku. W związku z powyższym P. S.A. [...] w R. działając w oparciu o przepisy prawa nie ma obowiązku złożenia oświadczeń zawierających informacje o odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych za I, II oraz III kwartał 2018 r. Stanowisko skarżącej zostało zaaprobowane w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., II OSK 2983/19, II OSK 3981/19, wyroki NSA z dnia 16 listopada 2021 r., III OSK 4271/21, III OSK 4272/21). NSA przyjął, że podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro ustawa ta opublikowana została 5 września 2018 r. i zgodnie z jej art. 16 weszła w życie 20 września 2018 r., to wprowadzony tą nowelizacją wymóg obligatoryjnego składania oświadczeń w niej wskazanych nie obejmował ustalania opłat za pierwsze trzy kwartały 2018 r. Argumentacja organu odwołująca się do ogólnych przepisów ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 1 tej ustawy dotyczącego przedawnienia roszczeń jest więc całkowicie chybiona. Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i Sąd nie ma kompetencji do formułowania wytycznych co do dalszego postępowania organu, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego zarządzenia w zaskarżonej części. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.