II SA/Rz 1457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Starostwa Powiatowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej Starostwa Powiatowego w [...] kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Starostwa Powiatowego w [.] jest uchwała Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], którą odmówiono pracodawcy wyrażenia zgody na rozwiązanie z MC - radnym Gminy [.], stosunku pracy w Starostwie Powiatowym w [.]. Z akt sprawy wynika, że Starostwo Powiatowe zwróciło się do Rady Miejskiej o ww. zgodę w piśmie z dnia 4 lutego 2015 r. argumentując prośbę zamierzoną likwidacją stanowiska pracy na skutek zmian reorganizacyjnych Starostwa, a zatem zdarzeniem niezwiązanym z wykonywaniem przez MC mandatu radnego. Wniosek ten przedstawiony został do zaopiniowania Komisji regulaminowej i porządku publicznego Rady Miejskiej w [.], a następnie przedstawiony pod głosowanie Rady w dniu 30 czerwca 2015 r. Opisaną na wstępie uchwałą, powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. dalej określanej Usg), odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak wynika z jej uzasadnienia, MC jest lojalnym pracownikiem, który swoją pracę wykonywał rzetelnie i sumiennie. Likwidacja jego stanowiska pracy nie została w pełni potwierdzona i ujęta w ramach prawnych. Radny cieszy się dużym zaufaniem i poparciem społecznym. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny wpływ na jego pracę w radzie miejskiej, gdyż z obawy przed utratą pracy mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. Nie stwierdzono zatem zaistnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby wypowiedzenie umowy o pracę z radnym. Według Rady wskazana przez Starostwo przyczyna nie może stanowić uzasadnionej podstawy do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W skardze na ww. uchwałę Starostwo zarzuciło naruszenie przez Radę: 1) art. 25 ust. 2 Usg poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do meritum sprawy, a przez to jej dowolność i arbitralność, gdyż powołane przez Radę argumenty nie dawały podstaw do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; 2) art. 25 ust. 2 Usg w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 tej ustawy poprzez jego wykładnię sprzeczną z celem art. 25 ust. 2, który ma służyć nieskrępowanemu wykonywaniu mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika - radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy; 3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z uwagi na nienależyte uzasadnienie uchwały naruszające zasady państwa prawnego i praworządności Skarżący wyjaśnił, że powodem wystąpienia o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z jego pracownikiem, który jednocześnie jest radnym w Gminie [.], była likwidacja jego dotychczasowego stanowiska pracy. W wyniku zmian organizacyjnych w Starostwie Powiatowym w [.] dokonanych uchwałą Rady Powiatu nr [.] z dnia [.] stycznia 2015 r. zlikwidowano Wydział Organizacyjny Starostwa, którego radny był dyrektorem. Obecnie, zgodnie z § 15 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [.], Sekretarz Starostwa bezpośrednio kieruje Wydziałem Administracyjnym, który przejął zadania Wydziału Organizacyjnego. Zdaniem pracodawcy w sposób dostateczny wykazano likwidację stanowiska pracy. Skoro bowiem zlikwidowano Wydział Organizacyjny Starostwa, likwidacji uległ także etat dyrektora tego wydziału. Zawarte w uzasadnieniu uchwały argumenty nie odnoszą się zaś do meritum sprawy. Celem art. 25 ust. 2 Usg jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rada powinna wskazać powody swojej decyzji nawiązując do przyczyny wskazanej w art. 25 ust. 2 Usg, czego nie uczyniła. Skarżące Starostwo domaga się stwierdzenia nieważności uchwały bądź jej uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską w [.] Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, gdyż celem art. 25 ust. 2 Usg jest ochrona stosunku pracy radnego nawet kosztem uprawnień pracodawcy, a rada w przedmiocie zgłoszonego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy podejmuje decyzję o charakterze uznaniowym. Przepis ten nie określa, zdaniem Burmistrza, żadnych warunków czy kryteriów, którymi miałaby kierować się rada przy podejmowaniu uchwały. Ponadto uchwała była również przedmiotem oceny organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Jest to kontrola legalności a więc zgodności z prawem materialnym i procesowym. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrolując zaskarżoną uchwałę według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Na wstępie zauważyć trzeba, że analizując przepis art. 25 Usg, zwłaszcza zapisy jego ust. 2 i 3 w ocenie Sądu legitymowanym do zaskarżenia uchwały rady gminy wydanej w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pracodawca – a więc w niniejszej sprawie – Starostwo Powiatowe w [.]. Niewątpliwie to pracodawca ma bowiem interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały w oparciu o art. 101 ust. 1 Usg. Okolicznością bezsporną jest, że przed wniesieniem skargi został wyczerpany warunek przewidziany w w/w przepisie dotyczący uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarga została wniesiona w terminie. W okolicznościach podawanych przez Starostę, w strukturach organizacyjnych skarżącego pracodawcy zlikwidowany został Wydział Administracyjny, którego dyrektorem był radny MC. Wydział Administracyjny przejął zaś zadania Wydziału Organizacyjnego, a z mocy § 15 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [.] Wydziałem Administracyjnym kieruje Sekretarz. Z dostępnego na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [.] – BIP załącznika do uchwały Rady Powiatu nr [.] z dnia [.] stycznia 2015 r. wynika, iż aktualnie w strukturze organizacyjnej Starostwa nie ma Wydziału Organizacyjnego a § 30.1 Regulaminu wprost stanowi o zadaniach tego Wydziału w zakresie organizacji funkcjonowania Starostwa. Nie było przedmiotem sporu, że MC nie powierzono stanowiska Sekretarza. Wobec likwidacji stanowiska Dyrektora Wydziału Organizacyjnego i przejęcia zadań tego Wydziału przez Wydział Administracyjny uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z byłym dyrektorem zlikwidowanego Wydziału niewątpliwie narusza interes prawny pracodawcy, co przesądzało o istnieniu legitymacji Starostwa Powiatowego w [.] do zaskarżenia uchwały. Zgodnie bowiem z art. 30 § 1 Kodeksu pracy, każda ze stron może rozwiązać umowę o pracę za wypowiedzeniem. Taka możliwość dotyczy także sytuacji, gdy następuje konieczność wypowiedzenia umowy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Usg rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Warunkiem dla zastosowania przewidzianej w/w przepisem ochrony stosunku pracy radnego jest to, aby było ono jednostronnie zamierzone przez pracodawcę (zob. A. Jachymczyk {:} Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz – ABC 2010 – B. Dolnicki i inni). Przepis ten nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada przy podejmowaniu decyzji w powyższym przedmiocie. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 Usg powinna zawierać uzasadnienie (zob. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/6 – ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 48). Jak trafnie podkreśla się w doktrynie uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody czy też zgoda na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona – w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia się do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 Kodeksu pracy (zob. A. Rzetecka – Gil w glosach 194/06 i z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 952/08 – Lex/el 2008 i Lex/el 2009). Artykuł 25 ust. 2 Usg w zdaniu drugim uregulował przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Takie uregulowanie oznacza w konsekwencji, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej właśnie jednej sytuacji - gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 września 2007 r., III PK 36/07, LEX nr 375679). Ograniczenie autonomii rady gminy do konieczności wydania decyzji odmawiającej rozwiązania z radnym stosunku pracy wiąże się z koniecznością dokonania przez nią oceny okoliczności rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez pracodawcę (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/05, LEX 189825). Motywy pracodawcy muszą zatem i w tych okolicznościach być badane przez radę gminy, bowiem od jej ustaleń zależy, czy rada gminy będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem-radnym, czy też nie. Tym samym rada gminy zobligowana jest do kierowania się okolicznościami konkretnego przypadku. O motywach działania rady można dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. także wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, LEX 190991). Wadliwa będzie uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (szerzej wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, Sam. Teryt. 2003, nr 12, s. 66, z glosą P. Chmielnickiego oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, i wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 48). W stanie faktycznym sprawy w dniu 12 lutego 2015 r. do Urzędu Miejskiego w [.] wpłynął podpisany przez Starostę Powiatu [.] – [.] wniosek z dnia 4 lutego 2015 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w Gminie [.] – MC – poprzez wypowiedzenie umowy o pracę. Jak podano powodem planowanego rozwiązania umowy o pracę, jest likwidacja stanowiska pracy, w wyniku zmian organizacyjnych w Starostwie Powiatowym w [.]. Wskazano, że tym samym podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Pismem z dnia 27 marca 2015 r. Przewodniczący Rady Gminy [.] zwrócił się do Starosty o uzupełnienie przesłanego wniosku zgodnie ze stanowiskiem Komisji Regulaminowej i Porządku Publicznego Rady Miejskiej. Z załączonego do pisma stanowiska Komisji wynika, iż w celu rzetelnego i niebudzącego żadnych wątpliwości rozpatrzenia sprawy należało uzupełnić wniosek poprzez informacje na temat: 1. stanowiska zajmowanego w Starostwie przez MC oraz jego szczegółowy zakres czynności, 2. podstawy likwidacji stanowiska zajmowanego przez MC. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r. Starosta poinformował, że MC jest zatrudniony na stanowisku dyrektora Wydziału Organizacyjnego. Następnie szczegółowo w pkt 2 – 5 wymienił zadania określone zakresem czynności. Na końcu Starosta podał, że zmiany organizacyjne w Starostwie, w tym m.in. likwidacja stanowiska dyrektora Wydziału Organizacyjnego zostały wprowadzone uchwałą Nr [.] w sprawie przyjęcia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [.], w którym zadania Wydziału Organizacyjnego zostały przejęte przez Wydział Administracyjny. Wydziałem tym kieruje Sekretarz Powiatu. Zapisy protokołu posiedzenia Komisji z dnia 10 czerwca 2015 r. stwierdzają, że zapoznała się ona z w/w pismem "i po dyskusji nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w radnym". Uchwała Nr [.] Rady Powiatu [.] wraz z załącznikiem, którym jest tekst Regulaminu organizacyjnego jest dostępna na stronie internetowej Starostwa powiatowego w [.] – w biuletynie informacji publicznej (BIP). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyżej przytoczone stanowiska przywołane m.in. w w/w Komentarzu do Ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem kontrolowana uchwała została uzasadniona w sposób następujący: "Radny MC swoją pracę wykonywał rzetelnie i sumienie, jest lojalnym pracownikiem. Praca powyższa stanowi dla radnego główne źródło utrzymania. Likwidacja stanowiska Pana MC w ramach reorganizacji w Starostwie Powiatowym nie jest w pełni potwierdzona i ujęta w ramach prawnych. W/w cieszy się dużym zaufaniem i poparciem społeczności, ponadto udziela się społecznie. Stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa pracy. Ustawa samorządowa wprowadza jednak dodatkową gwarancję trwałości tego stosunku polegającą na uzależnieniu skuteczności rozwiązania tego stosunku przez pracodawcę od zgody rady gminy (art. 25 ust. 2). Rada Miejska w [.] po szczegółowej analizie całości dokumentacji przedmiotowej sprawy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na jego pracę w radzie miejskiej, gdyż z obawy przed utratą pracy radny mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. Stosunek pracy radnego podlega szczególnej ochronie trwałości na podstawie art. 25 ust. Usg. Reasumując, nie wystąpiły okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby wypowiedzenie umowy o pracę radnego MC. Wskazana przez pracodawcę okoliczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych nie może stanowić uzasadnionej podstawy do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Mając na uwadze powyższe, Rada Miejska w [.] na podstawie przepisów powołanych na wstępie i wskazanych powyżej przyczyn, odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym MC". W świetle wyżej przytoczonych sformułowań pism, stwierdzeń i faktów niezrozumiałe jest uzasadnienie zaskarżonej uchwały, że "nie w pełni potwierdzona i ujęta w ramach prawnych jest likwidacja stanowiska Pana MC w ramach reorganizacji w Starostwie Powiatowym". Nie wiadomo też skąd Rada Miejska w [.] zaczerpnęła informacje o sposobie wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego i na jakiej podstawie stwierdziła, iż "jest on lojalnym pracownikiem". Ani te okoliczności ani też przywołane później takie jak "w/w cieszy się dużym zaufaniem i poparciem społeczności, ponadto udziela się społecznie" nie odnoszą się w ogóle do podstawy planowanego przez pracodawcę rozwiązania stosunku pracy, a już wręcz kuriozalne jest stwierdzenie "Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na jego pracę w radzie miejskiej, gdyż z obawy przed utratą pracy mógłby zaniedbać swoje obowiązki". Wbrew stanowisku Rady w obowiązującym stanie prawnym likwidacja stanowiska pracy wobec zmian organizacyjnych może stanowić uzasadnioną przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę. Jeśli nadesłane na wezwanie Komisji informacje nie były wystarczające (choć w ocenie Sądu Starosta przedstawił w piśmie wszystko czego – jak wynika z treści wezwania – domagała się Komisja, bo nie zostało przecież sprecyzowane jakich konkretnie dokumentów Komisja oczekuje) to można było dalej domagać się przesłania tego czego oczekiwano, przy czym należało to wyraźnie sprecyzować, np. co do formy i t.p. Jak wyżej wskazano Sąd stoi na stanowisku, że tylko w wypadku określonym w art. 25 ust. 2 zd. 2 Usg uchwała rady ma charakter związany, zaś w pozostałych przypadkach ma ona charakter uznaniowy. Jednakże – ta uznaniowość nie oznacza całkowitej dowolności. Konieczne jest odniesienie się do podstaw planowanego rozwiązania stosunku pracy podanych przez pracodawcę. Jeśli Starosta podał określone okoliczności to niezrozumiałe jest kwestionowanie ich prawdziwości. Nie podano przyczyny, dla której nie dano wiary informacjom przekazanym przez pracodawcę. Jeśli Komisja czy Rada nie zażądała od Starosty konkretnych dokumentów tylko informacji i takie informacje zostały przesłane, to nie jest żadnym odniesieniem się do podstaw planowanego rozwiązania z radnym stosunku pracy twierdzenie, że likwidacja stanowiska pracy w ramach reorganizacji "nie jest w pełni potwierdzona i ujęta w ramach prawnych". Takie sformułowanie jest zupełnie oderwane od informacji przekazanych przez Starostę i nie sposób w ogóle ustalić na czym się ono opiera. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają pozostałe okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, bo wobec braku faktycznego i rzetelnego odniesienia się do przyczyn rozwiązania stosunku pracy podanych przez pracodawcę stwierdzić należy, że uchwała narusza zasady uznaniowości i należy ją ocenić jako dowolną, bo oderwaną od realiów sprawy i wniosku pracodawcy. Nie można też zupełnie abstrahować od ratio legis ochrony wyrażonej w art. 25 ust. 2 Usg, której podstawowym celem jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu a nie zabezpieczenie przed utratą pracy z jakiejkolwiek przyczyny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy [.] naruszyła art. 25 ust. 2 Usg przez brak rzetelnego uzasadnienia swego stanowiska, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.