II SA/Rz 1489/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy względem A.S., W.S. dla inwestycji polegającej na budowie: sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym drogą wewnętrzną; sześciu zbiorników bezodpływowych oraz sześciu studni, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków m. [...] jako działka nr 42 obręb [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2015 roku inwestorzy: właściciele działki nr 42 obr. [...] w [...] W.S., A.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy na powyższej działce w zakresie inwestycji polegającej na budowie: sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym drogą wewnętrzną; sześciu zbiorników bezodpływowych oraz sześciu studni. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ze względu na niesporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, o której mowa w art. 91 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Na skutek zażalenia inwestorów postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015 r. Starosta [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. i uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy o zastrzeżenia związane z koniecznością sporządzenia przed wykonaniem projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz uwzględniania wyników i zaleceń wynikających z tej dokumentacji w rozwiązaniach projektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...], działając na podstawie upoważnienia Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, określając m.in. że dostęp do drogi publicznej nastąpi poprzez projektowaną na działce nr 42 drogę wewnętrzną (o minimalnej szerokości 5 m) oraz poprzez indywidualny zjazd drogowy z ulicy [...], stanowiącej drogę wewnętrzną (działka nr 405) należącą do Gminy M. [...]. W zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich w decyzji zamieszczono zastrzeżenie, że projektowana inwestycja nie może powodować pozbawienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z energii elektrycznej, cieplnej, wody, kanalizacji oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również uciążliwości poprzez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły L.T. (właścicielka działek nr 37, 46 i 59 w obrębie nr 216 M. [...]) oraz A.G. (właścicielka działki nr 61 w obrębie nr 216 M. [...]), podnosząc że wjazd na działkę nr 42 przy działkach o numerach 59 i 61 "ma 3,5 m szerokości", a ponadto "kąt wjazdu ma prawie 90 stopni", co potencjalnie może prowadzić do uszkodzenia ogrodzeń na działkach nr 59 i 61 w razie wjazdu ciężkich pojazdów. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu odwoławczego wszystkie wyżej wymienione warunki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, a ponadto zachowano wszystkie wymogi określone w podlegających odpowiedniemu zastosowaniu przepisach art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p. (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p.), a ponadto zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi, co oznacza, że odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami przewidujących określone zakazy lub ograniczenia dla tego rodzaju inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu zarzuty związane z szerokością drogi wewnętrznej i ochroną interesów osób trzecich będą badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ wkraczał w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i badał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. "dostęp do drogi publicznej" jest rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a jedynie w przypadku bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej ocenie podlega zachowanie warunków wynikających z przepisów o drogach publicznych. W przypadku natomiast drogi wewnętrznej lub służebności drogowej przepisy nie określają właściwych parametrów technicznych, które muszą być spełnione przy ustalaniu warunków zabudowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określające parametry techniczne (w tym szerokość szlaku drożnego) dojścia i dojazdu do działki i budynków są stosowane dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję strony skarżące: L.T. i A.G. podniosły, że nie zgadzają się z jej treścią, podnosząc że w sprawie doszło do naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem inwestor nie będzie w stanie zrealizować drogi wewnętrznej o szerokości 5 m (także w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej), gdyż planowany na wydzielenie drogi wewnętrznej odcinek pomiędzy działkami nr 59 i 61 "nie ma wymaganych 5 m", ponadto "w latach 50-tych toczyło się postępowanie sądowe, w którym z działki nr 59 została zabrana część działki i przeznaczona na wjazd do działki o nr 42". Skarżące zakwestionowały ponadto stan ujawniony na mapach ewidencyjnych, podnosząc że odcinek przeznaczony na wjazd do działki nr 42 "był własnością działki nr 59". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi –poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązujących kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonana z urzędu kontrola legalności zaskarżonych decyzji nie wykazała naruszeń przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały lub mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności nie stwierdzono, aby organu orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również podniesione w skardze zarzuty okazały się bezzasadne. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, jak również nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., II OSK 484/14). W związku z powyższym zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że techniczne rozwiązania odnoszące się do projektowanej inwestycji rozstrzygane są dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego możliwa i dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na danej działce, co jednak nie przesądza, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Niewątpliwie konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., II SA/Kr 1024/15, LEX nr 1939199). Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie, że inwestor nie będzie w stanie zrealizować drogi wewnętrznej o szerokości 5 m oraz zachować wymagań wynikających z przepisów o ochronie przeciwpożarowej, należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693) zagadnienia związane z parametrami technicznymi drogi, za pośrednictwem której zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej (w tym co do szerokości szlaku drożnego lub warunków jego używania, np. co utwardzenia), podlegają badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Etap związany z ustaleniem warunków zabudowy ma jedynie wyznaczyć ramowe warunki dopuszczalności realizacji inwestycji, bez szczegółowego określania jej lokalizacji, cech oraz parametrów technicznych. Jak już wspomniano, na etapie planistycznym procesu inwestycyjnego nie określa się parametrów technicznych drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej oraz szerokości szlaku drożnego, albowiem kwestie te będą szczegółowo badane na etapie zmierzającym do realizacji konkretnej i zaprojektowanej inwestycji, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy też właściwy organ będzie badał zachowanie przez projektowaną inwestycję warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym z zakresie zgodności z parametrami szerokościowymi dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Niezależnie od faktu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie podlegają bezpośredniemu zastosowaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, strona skarżąca wskazując zarzut naruszenia § 14 ust. 1 powyższego rozporządzenia nie uwzględniła, że przepis ten stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, natomiast szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jezdnią jest ta część drogi, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów. Z kolei w przepisie § 14 ust. 2 postanowiono, że w sytuacji gdy inwestor nie planuje zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez jezdnię, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ponadto do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust. 3). Nie jest więc tak, że droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej musi mieć zawsze szerokość 5 metrów, natomiast kwestia ograniczenia szlaku dostępowego jedynie do jezdni (bez odrębnego szlaku pieszego) jest już zagadnieniem zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych, których wymogi zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mają zastosowanie także do dróg wewnętrznych. W niniejszej sprawie organy w sposób wiążący określiły, że dostęp do drogi publicznej nastąpi poprzez projektowaną na działce nr 42 drogę wewnętrzną (o minimalnej szerokości 5 m) oraz poprzez indywidualny zjazd drogowy z ulicy [...], stanowiącej drogę wewnętrzną (działka nr 405) należącą do Gminy [...]. Z samej decyzji wynika zatem, że inwestor chcąc uzyskać pozwolenie na budowę, będzie musiał wykazać, że projektowana droga wewnętrzna będzie miała szerokość co najmniej 5 metrów. Jeśli warunek ten nie zostanie spełniony, pozwolenie na budowę nie zostanie udzielone, albowiem zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto dopuszczalność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wewnętrzną drogę gminną udostępnioną do powszechnego korzystania mieszkańcom danej gminy nie budzi wątpliwości Sądu (zob. np. wyrok NSA z dnia z 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10). Nie znajduje również żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy przepisów o ochronie przeciwpożarowej. W tym zakresie należy ponownie wskazać, że przepisy odrębne regulujące zasady projektowania i realizacji obiektów budowlanych z punktu widzenia zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej podlegają bezpośredniemu badaniu w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Organ ustalający warunki zabudowy ma jedynie obowiązek wyznaczenia tych warunków w taki sposób, aby organ orzekający w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę – będąc związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy – nie został ograniczony w swej kompetencji do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi. Skarżone organy ustalając, że szerokość drogi wewnętrznej nie może być mniejsza niż 5 m nie naruszyły nawet pośrednio przepisów § 12-16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, albowiem zasadą jest minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m (zob. § 13 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Jest sprawą oczywistą, że zachowanie tych przepisów w zakresie projektowanej inwestycji będzie badane w ewentualnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym skarżącej będzie przysługiwał status strony. Jako oczywiście bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia przez organy przepisów dotyczących ochrony praw własnościowych strony skarżącej do działki nr 59, której część miała zostać bez podstawy prawnej przyporządkowana do działki nr 42. W tym zakresie należy jedynie wskazać, że organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzygają zagadnień związanych ze stanem własności, przebiegiem granic między działkami lub aktualnością danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Zagadnienia te są bowiem co do zasady irrelewantne prawnie w tym postępowaniu, co potwierdza treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p., stanowiąc że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreśla się, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., II OSK 1780/08; wyrok NSA z 21 maja 2015 r., II OSK 2561/13, LEX nr 1751634; wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., II OSK 484/14). Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty i stwierdzając, że organy orzekające w sprawie, której dotyczy skarga, nie naruszyły mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.