II SA/Rz 1529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 30 września 2024 r. nr SKO.415.102.1138.2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 maja 2024 r. nr SKO.415.30.518.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") decyzją z 30 września 2024 r. nr SKO.415.102.1138.2024, utrzymało w mocy decyzję własną z 27 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej powołano art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 1 - pkt 7 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "K.p.a.), a także art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z 4 listopada 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi wewnętrznej i zjazdu publicznego na działkę [...], planowanego do realizacji na działkach [...], obręb [...]. Pismem z 27 maja 2020 r., złożonym do SKO, T. S. (dalej: "Skarżący") złożył interwencję w celu stwierdzenia przez Kolegium z urzędu nieważności wyżej wymienionej decyzji. W odpowiedzi Kolegium pismem z 7 lipca 2020 r., poinformowało Skarżącego, iż na podstawie przesłanych przez Organ I instancji akt sprawy nie dostrzega okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. Kolejnym pismem z 17 lipca 2020 r. Skarżący zwrócił się do Organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta, wskazując na naruszenia prawa, które w jego ocenie uzasadniają stwierdzenie nieważności wydanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z 1 września 2020 r., nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 4 listopada 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, iż wnioskodawca nie legitymował się przymiotem strony postępowania. Na skutek wniesionej przez Skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/20 uchylił powyższe postanowienie Kolegium. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1388/21 oddalił skargę kasacyjną Kolegium. Z uwagi na związanie rozstrzygnięciami Sądów, SKO wszczęło na wniosek Skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 4 listopada 2019 r., ustalającej warunki zabudowy, a następnie decyzją z 25 kwietnia 2023 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z 27 lipca 2023 r. umorzyło prowadzone postępowanie uznając (m.in. na podstawie zalegającej w aktach sprawy ekspertyzy z zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz z uwagi na fakt, że działka wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji), że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na skutek wniesionych przez Skarżącego skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 28 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1069/23) oraz z dnia 28 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1552/23), uchylił zarówno decyzję Kolegium z 25 kwietnia 2023 r. jak i postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki z 27 lipca 2023 r. W rezultacie powyższych wyroków Kolegium po przeprowadzeniu stosownego postępowania nie uwzględniło wniosku Skarżącego i decyzją z 27 maja 2024 r., nr SKO.415.30.518.2024, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ustawowym terminie Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że Kolegium dokonało nieuzasadnionej, zawężającej i wybiórczej interpretacji "rażącego naruszenia prawa" podkreślając przy tym, że do przypadków takiego naruszenia zalicza się m.in. naruszenie zasad ogólnych zawartych w k.p.a. tj. oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Zaznaczył przy tym, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz w postępowaniu nieważnościowym Kolegium zobowiązane jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1, które służą utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego. W następnej kolejności szeroko omówiono "zasadę dobrego sąsiedztwa" oraz podkreślono, że istotę składanych od samego początku zarzutów nieważnościowych stanowi właśnie naruszenie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji przez Wójta m.in. zasady dobrego sąsiedztwa niezależnie od tego, że zupełnie pominięto czynny udział wnioskodawcy w postępowaniu. Zdaniem Skarżącego Kolegium wydając decyzję zupełnie pominęło fakt, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie gospodarcze nie wpisuje się w żadnym razie w funkcjonującą w sąsiedztwie inwestycji funkcję mieszkaniowo-rolna, mieszkaniowo-zagrodową i jednocześnie godzi w zastany układ i parametry zabudowy. Skoro tak to planowana inwestycja we wskazanej lokalizacji nie jest możliwa z powodu braku kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Faktem jest więc, że na terenie istniejącej od wielu lat zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej, pośród pól uprawnych, łąk i pastwisk, organ wydając sporną decyzję dał przyzwolenie na zakład produkcyjny i to tak znacznych rozmiarów, a tymczasem zapisy treści i zdjęć zamieszczonych na stronie internetowej przedsiębiorstwa inwestora obrazują jak wygląda sama tylko infrastruktura manewrowa dla samochodów ciężarowych. Wnioskodawca podkreślił, że nikt by nie chciał aby przy jego nieruchomości w tak niewielkiej miejscowości i w takich warunkach lokalizacyjnych i przyrodniczych przewijało się regularnie dziesiątki TIRów "kopcących spalinami" i transportujących mobilne domy, które zamierza produkować i magazynować inwestor. W rezultacie Skarżący uznał, iż w świetle przepisów u.p.z.p. oraz stanu istniejącego w terenie planowana inwestycja, w stosunku do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, powinna być uznana za rażąco sprzeczną z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, a planowana zabudowa zaburzy bezdyskusyjnie i w sposób ewidentny ład przestrzenny. Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z 30 września 2024 r. nr SKO.415.102.1138.2024, utrzymało w mocy decyzję własną z 27 maja 2024 r. Kolegium stwierdziło, że brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji i zasad zagospodarowania terenu, choć w tej sprawie zauważalny, nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium, odnosząc się do ukształtowanej w orzecznictwie linii, stwierdziło, że nawet jeśli analiza ta nie została przeprowadzona w sposób w pełni zgodny z obowiązującymi normami, nie prowadzi to do rażącego naruszenia prawa, pod warunkiem że nie zachodzi oczywista sprzeczność między wynikami analizy a wymaganiami zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W niniejszej sprawie, mimo poszerzenia obszaru objętego analizą, w tym o tereny zabudowane zakładem produkcji drewna, Kolegium uznało, że takie poszerzenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, wskazano, iż analiza urbanistyczna została prawidłowo sporządzona, a z dokumentacji sprawy wynika, który obszar był uwzględniany w analizie. W ocenie Kolegium, decyzja Wójta w pełni respektuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a przeprowadzenie analizy nie prowadzi do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na rzekomym niezastosowaniu lub nieprawidłowym zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium ustaliło, że zarzuty te nie zostały poparte żadnymi szczegółowymi argumentami, poza ogólnym stwierdzeniem, że decyzja Wójta była "kuriozalna" i wydana z pominięciem zasad procedury administracyjnej. Kolegium uznało, że takie zarzuty są nieuzasadnione, szczególnie w kontekście tego, że decyzja nie była niezgodna z oczekiwaniami Skarżącego. Podkreślono również, że w przypadku pominięcia strony w postępowaniu, przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium, zarzut dotyczący wątpliwości co do wkomponowania wnioskowanych budynków mieszkaniowych w istniejącą zabudowę jest nieistotny, ponieważ budynki te nie były objęte postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem była decyzja o warunkach zabudowy. Również zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia zakresu stron postępowania, który miałby być rażącą i ewidentną nieprawidłowością, został oceniony jako nieistotny, ponieważ nieprawidłowe ustalenie stron postępowania może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium zauważyło, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest kwestią, która nie może wpływać na ważność decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, lecz może być rozstrzygana w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. Dodatkowo, Kolegium odrzuciło zarzut dotyczący braku uzgodnień z zarządcą drogi, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Wskazano, że takie uchybienia procesowe nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło, że przewidziane w przepisach nadzwyczajne tryby postępowania, jak np. wznowienie postępowania, mają na celu usunięcie określonych wadliwości decyzji, a nie mogą być stosowane zamiennie. Ponadto, Kolegium zauważyło, że wymagane uzgodnienia projektów decyzji zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, o czym świadczą pisma z odpowiednimi uzgodnieniami w aktach sprawy. Zarzut dotyczący naruszenia interesu prawnego Skarżącego, polegający na negatywnym wpływie inwestycji na użytkowanie i zagospodarowanie terenów sąsiednich, również został oceniony przez Kolegium jako nieistotny w kontekście postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że kwestie związane z uciążliwościami (hałas, ruch samochodów ciężarowych) nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ tego rodzaju aspekty nie są rozstrzygane w ramach tego typu postępowania administracyjnego. W związku z tym, tego typu zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium odniosło się także do zarzutów dotyczących złożenia wadliwego wniosku. Zarzut, że Wójt wykroczył poza zakres wniosku, ustalając warunki zabudowy w zakresie drogi dojazdowej, został uznany za niezasadny. Kolegium stwierdziło, że złożony wniosek wyraźnie wskazywał na potrzebę uwzględnienia drogi dojazdowej, a także że w zakresie ustalania warunków zabudowy na tym etapie nie jest wymagane określanie szczegółowych parametrów drogi. Ponadto, zarzut dotyczący braku oceny wpływu inwestycji na środowisko został oceniony jako niezasadny, ponieważ wnioskodawca odpowiednio wypełnił wymagany formularz, a organ przeprowadził odpowiednią ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, dołączając do akt sprawy odpowiednią ekspertyzę. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, że teren objęty decyzją posiada dostęp do drogi publicznej, Kolegium uznało, że jest on nieuzasadniony. Wskazano, że działka objęta decyzją graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, co zapewnia dostęp do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami ustawy. Konkludując, Kolegium uznało, że decyzja Wójta z dnia 4 listopada 2019 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przedstawione przez Skarżącego zarzuty nie miały wystarczającej podstawy do jej unieważnienia. Zostały one szczegółowo rozpatrzone, a wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji zostały ocenione jako niezasadne. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób, który mógłby uzasadniać uchwałę o unieważnieniu decyzji. W związku z tym, wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta został oddalony. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. decyzję SKO zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez uznanie, że wydana w dniu 4 listopada 2019 r. przez Organ I instancji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (podobieństwa, kontynuacji) wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p pomimo tego, że planowana przez inwestora zabudowa, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z 30 września 2024 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 27 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi wewnętrznej i jazdu publicznego na działkę nr [...], planowanego do realizacji na działkach nr [...]. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Organ stwierdził, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w ramach ustalania warunków zabudowy odpowiada przyjętym regułom. Nie stwierdzono również innych naruszeń skutkujących stwierdzeniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Jak podkreślił Organ, przepisy nie przewidują sztywnych norm wyznaczania obszaru analizy, w związku z czym poszerzenie tego obszaru należało uznać za dopuszczalne zwłaszcza, że nawiązano w ten sposób do podobnej zabudowy. Przeciwnego zdania jest Skarżący. Jego zdaniem doszło do nadmiernego poszerzenia obszaru analizy, tylko i wyłącznie w celu nawiązania do jedynej na tym obszarze zabudowy o charakterze usługowym – tj. produkcji drewna, dopuszczając w ten sposób zabudowę, która kłóci się z zastanym ładem przestrzennym, w którym dominuje rolne przeznaczenie gruntów z występującą miejscowo zabudową mieszkaniową. Jego zdaniem Organ na poparcie swoich twierdzeń posłużył się wyrwanymi z kontekstu tezami orzeczeń, na podstawie których wywiódł wnioski nie przystające do realiów sprawy. Wskazał bowiem, że NSA wielokrotnie w swoich orzeczeniach podawał, że o rozciągnięciu obszaru analizy w określonym kierunku mogą decydować takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowanie dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji zabudowy. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpoznania wniosku inwestora nie jest dopuszczalne, a taka sytuacja, zdaniem Skarżącego miała miejsce w sprawie. W sporze Sąd przyznaje rację Skarżącemu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22). Można zatem powiedzieć, że w świetle art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2826/22). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). W tym kontekście istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest, co do zasady, dopuszczalne dokonywanie przez organ nadzoru własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Oceny, czy kwestionowany w trybie nadzorczym akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa dokonuje się, co do zasady, w świetle akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19, CBOSA). Wyjątki od tej zasady dotyczą przede wszystkim przesłanek stwierdzenia nieważności, które nie wynikają z akt sprawy postępowania zwyczajnego. W praktyce chodzi tu np. o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania tzw. decyzji zależnej lub wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 315/20, CBOSA). Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 115/21 oraz wyrok NSA z wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 442/09). Z przywołanymi wyżej ogólnymi założeniami, na których oparta jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, koresponduje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wymagań, jakie muszą być spełnione dla przyjęcia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na przyjęte w niej parametry urbanistyczne lub architektoniczne, rażąco narusza prawo. W szczególności podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może przesądzać tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji albo gdyby planowana zabudowa, w razie niesporządzenia analizy, była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3159/20; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1383/14; wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Do takich wniosków skłania Sąd przyjęty przez Organy obszar analizy, na podstawie, którego dokonano wszystkich mających znaczenie w sprawie ustaleń kontynuacji funkcji zabudowy. Z uwagi na datę złożenia wniosku zastosowanie znalazło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z §3 tego rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z akt sprawy obszar analizy został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki od drogi powiatowej – działka nr [....] 170 x 3 ( 510 m ), a następnie został poszerzony do około 3-4 km. Z dołączonej do decyzji mapy wynika, że obszar analizy został rozciągnięty po stronie wschodniej na działkę [...], po stronie północnej na działkę [...], w ten o to sposób, że działka [...] jest najdalej oddalonym punktem od działki przeznaczonej pod inwestycję i jednocześnie jest to jedyna działka o przeznaczeniu usługowym na tym terenie. Analiza mapy z zaznaczonym obszarem analizy wskazuje na to, że obszar ten został wyznaczony w taki sposób, że w kierunku wschodnim objęto teren w odległości 150 m, w kierunku południowym 300 m, w kierunku północnymi 3500 m. Nie ulega najmniejszym wątpliwości, że poszerzenie obszaru analizy w kierunku północnym było podyktowane potrzebą nawiązania do znajdującej się na jedynej na tym obszarze, zabudowy usługowej na działkach nr: [...], gdzie prowadzona jest produkcja drewna. Nie nawiązano do parametrów zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w najbliższym otoczeniu tj. na działkach [...], ani też do zabudowy na działce stanowiącej własność Skarżącego. W aktach brak jest wypisów ewidencji tych działek, jak zresztą wszystkich pozostałych. Z niewiadomych z kolei przyczyn Organ wziął pod uwagę wskaźniki zabudowy dla działki [...] w sytuacji gdy z dołączonej do akt mapy nie wynikało, żeby ta działka była zabudowana. Wyznaczenie obszaru analizy w taki sposób odbyło się z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. W najbliższym bowiem otoczeniu, znajdują się w większości działki niezabudowane o przeznaczeniu rolnym z nielicznie występującą zabudową mieszkaniową związaną wyłącznie z produkcją rolną. W ten sposób w nieuprawniony sposób doszło do zaplanowania realizacji dużej zabudowy usługowej o powierzchni 1800 m² wśród zabudowy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie należy wyciągnąć oczywisty wniosek, że gdyby nie poszerzenie obszaru analizy w skrajnej wielkości nigdy nie doszłoby do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na wnioskowanej o to działce. Przeprowadzona analiza doprowadziła do ustalenia następujących wskaźników zabudowy: 1800 m² powierzchni, 9,5 m wysokości, 23 m szerokości, 0,36 % wskaźnik zabudowy. Parametry te świadczą o tym, że nawiązano wyłącznie do zabudowy produkcji drewna oddalonej o 3,5 km, w sposób całkowicie sprzeczny z zabudową i przeznaczeniem terenów sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 648/22 wskazał, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W każdym jednak przypadku warunkiem jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2023 r. II SA/Łd 286/23 czytamy, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach a obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę, przy czym podkreślić należy, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, jego poszerzenie ponad minimalne rozmiary wymaga wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Celem samym w sobie powiększenia obszaru analizowanego nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Istotnie, granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać uprawnienia właścicielskie inwestora, ale zawsze winny być określone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r. II OSK 1291/20 ) W związku z powyższym na tle sprawy stwierdzić należy, że wadliwa analiza urbanistyczna doprowadziła do ustalenia warunków zabudowy pozostających w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Pozwoliła bowiem na realizację zamierzenia całkowicie odbiegającego od funkcji i parametrów zabudowy sąsiedniej. Poszerzenie obszaru analizy w kierunku północnym po to tylko by nawiązać do jedynej zabudowy usługowej w odległości znacznie przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki uznać należy za obejście przepisów prawa, które nie mogło zostać uznane za relewantne dla oceny ważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wskazano obszar analizy co do zasady powinien być wyznaczono wokół działki przeznaczonej do inwestycji chyba, że zabudowa występuje tylko w jednym kierunku, najbliższa zabudowa znajduje się po drugiej stronie działki (a i to nie zawsze) oraz w wielkości przewidzianej prawem. Zawsze jednak warunkiem jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, o czym w niniejszej sprawie nie może by być mowy. W niniejszej sprawie nie było podstaw do tego, aby poszerzać obszar analizy wyłącznie w kierunku zabudowy usługowej. Wokół działki znajdowały się bowiem zabudowania pozwalające na ustalenie zasady dobrego sąsiedztwa, to że nie uzasadniały planowanej inwestycji, nie stanowiło podstawy do poszerzania obszaru, aż do znalezienia działki nawiązującej do planowanej zabudowy. W ocenie Sądu wadliwa analiza urbanistyczna może prowadzić do nieważności wydanych w oparciu o nią warunków zabudowy w sytuacji, gdy na jej podstawie dopuszczono zabudowę rażąco odbiegającą od zastanego ładu przestrzennego. W okolicznościach sprawy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy i dokonanie na jego podstawie analizy rażąco narusza prawo, bowiem w oparciu o tak dokonaną analizę zezwolono na realizację inwestycji pozostającą w rażącej sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Zezwolenie na realizację hali produkcyjnej mebli w terenie rolnym z zabudową wyłącznie mieszkaniową pozostaje w takiej sprzeczności. Zostało to przeprowadzone w rażącej sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa. Sąd nie wyklucza w ogóle możliwości zabudowy tego rodzaju w tym obszarze ale na zasadzie tzw. kroczącej zabudowy, tj. w pobliżu już istniejącej zabudowy usługowej, do której by nawiązywało, a nie na zasadzie całkowitego rozproszenia bez nawiązania do najbliższego otoczenia. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium oparte na przeciwnych wnioskach. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a.