II OSK 315/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 782/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta X. z dnia 18 kwietnia 2014 r., nr [...], w terminie dwudziestu jeden dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu solidarnie na rzecz A. W. i K. W. (następców prawnych zmarłego M. W.) kwotę 1 137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 782/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę M. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 23 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Burmistrz Miasta X, (dalej: "Burmistrz") decyzją z 18 kwietnia 2014 r., Nr [...] ustalił, po rozpoznaniu wniosku J. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w X. Jeżeli chodzi o parametry urbnistyczno – architektoniczne, to w decyzji Burmistrza, w odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu (tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) wskazano, że nie może on "przekroczyć 38% powierzchni przekształconej terenu działki". Z kolei w odniesieniu do wysokości planowanej zabudowy, określono ją na 15 m (liczone od głównego wejścia do budynku). 2.2. Burmistrz decyzją z 28 lipca 2015 r., nr [...], zmienił wspominaną wyżej decyzję z 18 kwietnia 2014 r. w ten sposób, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono na 45% (bez odnoszenia go do powierzchni przekształconej terenu). Dla zmiany tej nie uzyskano zgody innych stron niż inwestor. Z uwagi na to uchybienie, Kolegium, po rozpoznaniu wniosku m. in. M. W., decyzją z 10 października 2018 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z 28 lipca 2015 r. Decyzją z 23 listopada 2018 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 10 października 2018 r. Skarga aktualnego inwestora (W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.) na decyzję Kolegium z 23 listopada 2018 r. została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 69/19. Wyrok ten jest prawomocny (zob. postanowienie NSA z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1444/20). Ponadto, Kolegium decyzją z 12 lutego 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z 31 grudnia 2019 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z 13 maja 2016 r., nr [...], którą zmieniono decyzję Burmistrza z 18 kwietnia 2014 r. nr [...] poprzez zmianę szerokości elewacji frontowej (w miejsce 90 m ustalono 110 m). Prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 199/20, oddalono skargę na wspominaną wyżej decyzję Kolegium z 12 lutego 2020 r. Stwierdzenie nieważności przywołanych wyżej decyzji zmieniających decyzję Burmistrza z 18 kwietnia 2014 r. nr [...] zdeterminowało oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 czerwca 2020 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 20 września 2019 r., Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z 12 grudnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] w Z. (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1696/20, CBOSA). 2.3. Kolegium, po rozpoznaniu wniosku M. W. z 30 maja 2018 r., decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr SKO [...], odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza z 18 kwietnia 2014 r., Nr [...]. Zdaniem Kolegium, decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium nie podzieliło w szczególności zarzutu rażącego naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 2003 r."). Zdaniem Kolegium, nie doszło również do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: "ustawa ocenowa") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie z 2010"). 2.4. Skargę na decyzję Kolegium z 23 sierpnia 2018 r., nr [...], wniósł M. W. W skardze zarzucił w szczególności naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5 u.p.z.p. w zw. § 3 - § 9 rozporządzenia z 2003 r. oraz naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w wz. § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a rozporządzenia z 2010 r. W skardze zarzucono również naruszenie m. in. art. 53 ust. 4 pkt 8 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: "RDOŚ") oraz Zarządem Województwa Dolnośląskiego - zarządcą dróg wojewódzkich. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji oczywistych naruszeń, jakie wystąpiły przy wydawania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 w zw. art. 11 k.p.a., poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej i nie wyjaśnienie dlaczego organ uznał, że nie zachodzi sprzeczność między analizą urbanistyczną a określonymi parametrami nowej zabudowy. 2.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 2.6. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 października 2019 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Kolegium z 23 sierpnia 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Sąd ten wskazał w szczególności, że decyzja Burmistrza uzyskała uzgodnienie zarówno od RDOŚ, jak i Zarządu Województwa Dolnośląskiego, postanowieniami, odpowiednio, z 17 kwietnia 2014 r. oraz z 18 kwietnia 2014 r. Sąd nie podzielił również zarzutu, że inwestycja wymagała ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jej realizację. Zdaniem WSA we Wrocławiu, decyzja Burmistrza dotyczy zamierzenia inwestycyjnego o wielkości 38% powierzchni terenu działki. Powierzchnia działki o nr [...] wynosi [...] ha, to 38% powierzchni zabudowy stanowi [...] ha. Stosownie zaś do § 3 ust. 50 rozporządzenia z 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit.a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Sąd przypomniał. że powierzchnia działki, przewidzianej na cele inwestycyjne wynosi [...] ha, a więc 38% powierzchni zabudowy stanowi [...] ha. Sąd zwrócił również uwagę, że inwestor ostatecznie zaplanował większy obiekt na działce do pow. zabudowy ok. [...] m2, co pociągnęło za sobą potrzebę wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza. Decyzja ta jest również kwestionowana przez wnioskodawcę, a decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Wr 23/19). Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa, Sąd wojewódzki stwierdził, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Taka oczywista sprzeczność, zdaniem WSA we Wrocławiu, z akt administracyjnych nie wynika. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając go w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez kwestionowaną przez skarżącego decyzję Kolegium przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5 u.p.z.p., rozporządzenia z 2003 r. oraz przepisów odrębnych); art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na: pominięciu okoliczności, że parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, pominięciu, że decyzja o warunkach zabudowy podjęta została wskutek złożonego wniosku niespełniającego wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także niezgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmującym podział na działki (wydzielenie działek budowlanych oraz drogi wewnętrznej), który to wniosek ma charakter wiążący dla organu administracji publicznej (por. pismo wnioskodawcy z 23 stycznia 2014 r.), niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza w sposób istotny zasady dobrego sąsiedztwa, jak również tego, że określenie warunków zabudowy w oczywistej sprzeczności z parametrami obiektów występujących w obszarze analizowanym nie stanowi podstawy nieważnościowej. naruszenie prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd wojewódzki, że w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, podczas gdy z samej już decyzji o warunkach zabudowy wynika, że parametry w niej ustanowione ustalone zostały w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy urbanistycznej, a więc niezgodnie z przepisami prawa, art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz 5 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana mimo braku spełnienia koniecznego wymogu niezbędnego dla podjęcia pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, tj. istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, w zakresie dostawy wody, obioru ścieków oraz dostawy energii elektrycznej, a w efekcie niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy weryfikowana w trybie nadzorczym decyzja narusza w sposób oczywisty przepisy prawa, art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit.a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wniosek poprzedzający decyzję naruszał wprost regulację traktującą o koniecznych elementach wniosku w sprawie warunków zabudowy oraz podjęta decyzja nie załatwiała całości wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem przedmiotowym podaniem wnioskodawca zażądał podziału działki, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 86 ustawy ocenowej oraz § 3 ust. 1 pkt 50 lit.a, pkt 53 lit.b, pkt 56 lit.a rozporządzenia z 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że objęta inkryminowaną decyzją inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację przed decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy dla przedmiotowego przedsięwzięcia taka decyzja była wymagana, w rezultacie błędnie nie zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3.2. W piśmie z 31 grudnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania (aktualny inwestor), I. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W., wniosła o jej oddalenie. Uczestnik zażądał przeprowadzenia rozprawy. 3.3. Zarządzeniem z 9 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 3.4. W piśmie z 25 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował o śmierci M. W., dołączając odpis zupełny aktu zgonu oraz akt poświadczenia dziedziczenia. Zarządzeniem z 30 stycznia 2023 r. uznano A. W. i K. W. za następców prawnych zmarłego skarżącego kasacyjnie, M. W. 3.5. Po ustaleniu adresów następców prawnych zmarłego skarżącego kasacyjnie, zarządzeniami z 27 lutego i 19 kwietnia 2023 r. wezwano A. W. i K. W. do wskazania, czy popierają lub czy cofają wniesioną skargę kasacyjną. 3.6. Zarządzeniem z 16 czerwca 2023 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym 22 sierpnia 2023 r. 3.7. Sprawa została zdjęta z wykazu spraw wyznaczonych na ten dzień z uwagi na zwrot w dniu 21 sierpnia 2023 r. korespondencji skierowanej do H. J. z adnotacją "błędne dane adresowe" oraz konieczność zapewnienia wszystkim uczestnikom możliwości złożenia ewentualnego wniosku, o którym mowa w art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Ponieważ z adnotacji pracownika poczty nie wynikało, na czym polegają "błędne dane adresowe", a w aktach sprawy znajdowały się potwierdzenia odbioru wcześniejszej korespondencji kierowanej do tej uczestniczki na taki sam adres, zwrócono się w sprawie tego adresu do Naczelnika Urzędu Pocztowego, Komendy Powiatowej Policji oraz Inspektora Ochrony Danych w NSA. Po ustaleniu prawidłowego adresu uczestniczki sprawa została, zgodnie z żądaniem inwestora, skierowana na rozprawę. 3.8. Na rozprawę 22 listopada 2023 r. nikt się nie strawił. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarówno w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu, jak w zaskarżonej decyzji Kolegium, wadliwie przyjęto, że decyzja Burmistrza z 18 kwietnia 2014 r., Nr 74/war-zab/2014, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 4.4. Odnosząc się do tego, kluczowego w niniejszej sprawie, zagadnienia, należy przypomnieć, że o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). 4.5. Mając na uwadze powyższe kryteria oceny rażącego naruszenia prawa należy wskazać, że zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych, niezwykle ogólnikową, analizą urbanistyczną, budynki występujące na obszarze analizowanym mają wysokość od około 2,5 m do około 10 m. Z analizy nie wynika, o jakie działki chodziło autorowi analizy, jak również nie wiadomo, jaka jest średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym. Zresztą w analizie nie tylko brak jest zestawienia analizowanych działek ze wskazaniem poszczególnych parametrów urbanistyczno – architektonicznych (o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz w rozporządzeniu z 2003 r.), ale na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji brak jest nawet zaznaczonych granic obszaru analizowanego. W takim stanie sprawy w decyzji Burmistrza dopuszczono nową zabudowę o wysokość 15 m (zgodnie z wnioskiem inwestora). Ustalenie takiego parametru nastąpiło, w realiach tej sprawy, z oczywistym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 2003 r., albowiem przyjęto wysokość nowej zabudowy przekraczającą o 50 % najwyższą zabudowę stwierdzoną w obszarze analizowanym, przy czym w analizie nawet nie podjęto próby uzasadnienia ustalenia takiego parametru w sposób zasadniczy odbiegającego od ustaleń poczynionych w analizie. Wspominane wyżej zasadnicze braki analizy urbanistycznej dotyczące nieprzedstawienia zestawienia parametrów urbanistycznych i architektonicznych wszystkich działek zlokalizowanych na obszarze analizowanym, w tym przede wszystkim działek zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, nie pozwalają na czynienie ewentualnych ocen, czy pomimo oczywistej sprzeczności ustalonej wysokości nowej zabudowy (15 m) z ustaleniami analizy (najwyższa zabudowa na obszarze analizowanym nie przekracza 10 m), tego rodzaju parametr nie narusza jednak rażąco ładu przestrzennego. Charakterystyczne jest zresztą, że próby czynienia takich ocen nie podjęto w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku. Dalej należy wskazać, że w sprawie mamy do czynienia nie tylko z oczywistym naruszeniem prawa przejawiającym się w sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami analizy (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1364/19 oraz wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20 – CBOSA), ale chodzi również o naruszenia przepisów prawa o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia realizacji celów, jakie pełni ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w systemie prawa. Podstawowymi wartościami, które realizuje ta ustawa, jest zapewnienie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Wysokość zabudowy to jeden z kluczowych parametrów determinujących ocenę, czy planowana zabudowa tworzy harmonijną całość z istniejącą zabudową (art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Spełnione zostały zatem również pozostałe, obok oczywistego naruszenia prawa, przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczące charakteru przepisu, który został naruszony, oraz skutków które wywołuje decyzja. 4.6. Opisane w punkcie 4.5. rażące naruszenie prawa dotyczące przyjętej w decyzji Burmistrza wysokości nowej zabudowy było wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy należy jednak zwrócić uwagę na jeszcze jedno uchybienie, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Chodzi o ustalenie w decyzji Burmistrza parametru dotyczącego intensywności zabudowy poprzez wskazanie, że parametr ten nie może przekroczyć "38% powierzchni przekształconej terenu działki". Taki sposób ustalenia parametru intensywności zabudowy w sposób oczywisty narusza § 5 rozporządzenia z 2003 r. W świetle tego przepisu (ust. 1), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Mając to na uwadze trzeba, po pierwsze, zauważyć, że w decyzji Burmistrza odniesiono wskaźnik nowej zabudowy nie do powierzchni działki (jak tego wymaga rozporządzenie z 2003 r.), ale do "powierzchni przekształconej terenu działki". Przy czym z decyzji nie wynika, jaki obszar działki ma ulec przekształceniu. Po drugie, z decyzji ani z analizy nie wynika, dlaczego przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 38%, kiedy maksymalny wskaźnik ustalony przez autora analizy to 35%. Podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do pozostałych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, nie ustalono w ogóle wartości średnich na obszarze analizowanym w odniesieniu do intensywności zabudowy. Po trzecie, dla podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do parametru intensywności zabudowy istotne jest również to, że ustalenie tego parametru nastąpiło nie tylko z oczywistym naruszeniem przywołanego wyżej § 5 rozporządzenia (w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym to przepisie przewidziano wymóg ustalenia wskaźnika intensywności nowej zabudowy), ale skutkowało również ustaleniem warunków zabudowy bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej). Tym samym, decyzja Burmistrza została wydana również z rażącym naruszeniem przywołanego przepisu ustawy ocenowej, który ma charakter przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 762/16, CBOSA). Otóż w świetle przywołanego wyżej § 3 ust. 1 pkt 50 lit.a rozporządzenia z 2010 r., dla kwalifikacji przedsięwzięć w postaci ośrodków wypoczynkowych lub hoteli wraz z towarzyszącą im infrastrukturą na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (a z taką sytuacją mamy bezspornie do czynienia w niniejszej sprawie – teren inwestycji znajduje się bowiem na obszarze Natura 2000 [...] oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry [...]), dla ustalenia, czy przekroczono próg 0,5 ha istotna jest nie tylko powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane, ale również pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W kontekście opisu przedsięwzięcia ujętego w decyzji Burmistrza trzeba równocześnie zauważyć, że analogiczny próg 0,5 został przewidziany dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą (zob. § 3 ust. 1 pkt 53 lit.b rozporządzenia z 2010 r.). Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w kontekście rozporządzenia z 2010 r., uznaje się powierzchnię terenu, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy nie określono powierzchni przekształconej w związku z realizacją przedsięwzięcia, to należy przyjąć, że decyzja taka dopuszcza przekształcenie całej powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1165/17, CBOSA). Wyżej już wskazano, że w decyzji Burmistrza nie określono powierzchni, która ma podlegać przekształceniu, ale parametr ten uczyniono podstawą do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy powierzchnia przeznaczona do przekształcenia może dotyczyć całej działki inwestycyjnej, która to powierzchnia wynosi [...] ha, czyli w sposób zasadniczy przekracza próg 0,5 ha. W kontekście stwierdzonego rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 50 lit.a oraz pkt 53 lit.b rozporządzenia z 2010 r. należy dodać, że na taką ocenę ma wpływ również to, że stwierdzone uchybienie skutkuje naruszeniem obowiązków, jakie wynikają z przepisów prawa unijnego, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/WE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Okoliczność, że w sprawie doszło do naruszenia prawa unijnego regulującego problematykę ocen oddziaływania na środowisko, nie może być pomijana przy rozstrzyganiu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4084/21, CBOSA). Uzupełniająco trzeba wskazać, że okoliczność, iż decyzja Burmistrza została uzgodniona przez RDOŚ postanowieniem z 18 kwietnia 2014 r., nie stała na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje bowiem organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2871/21, CBOSA, dotyczący również inwestycji na działce nr [...] w Z.). 4.7. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), to miał on w istocie charakter wtórny wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym uznanie, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkuje zasadnością zarzutu naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi bowiem jeden z podstawowych gwarantów przestrzegania tej zasad na gruncie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (por. np. uchwałę 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). 4.8. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy, gdzie kontrolowany akt administracyjny został wydany w ramach postępowania nadzorczego, spór nie dotyczył ustalenia faktów i oceny dowodów, ale tego, czy decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisów określających wymagania, jakie muszą być spełnione, aby ustalić warunki zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w postępowaniu nadzorczym, co do zasady, nie prowadzi się pełnego postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Oceny ten dokonuje się, co do zasady, w świetle akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19 oraz wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22 – CBOSA). Wyjątki od tej zasady dotyczą przede wszystkim przesłanek stwierdzenia nieważności, które nie wynikają z akt sprawy postępowania zwyczajnego. W praktyce chodzi tu np. o wydanie decyzji w sprawie zakończonej już inną decyzją ostateczną, stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania tzw. decyzji zależnej, wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej. 4.9. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wymagań, jakie winien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy (punkty I.2 tiret drugie i II.3 petitum skargi kasacyjnej), to nie mogły one okazać się zasadne w realiach niniejszej sprawy z tego powodu, że wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Innymi słowy, chodzi tu, co do zasady, o naruszenia prawa popełnione w fazie decyzyjnej postępowania, które znalazły odbicie w treści decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Natomiast uchybienia popełnione w fazie instrukcyjnej postępowania zakończonego ostateczną decyzją mogą być, co do zasady, rozważane w ramach instytucji wznowienia postępowania. 4.10. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się zasadny w tej części, w której WSA we Wrocławiu istotnie nie odniósł się w ogóle do problematyki naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. kwestii niespełnienia warunku dotyczącego uzbrojenia terenu inwestycji. Z uwagi jednak na stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny rażące naruszenie prawa (zob. punkty 4.5 i 4.6 powyżej), przedmiotowe uchybienie przez WSA we Wrocławiu obowiązkom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. 4.11. W świetle powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z § 5 i 7 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 50 lit.a oraz pkt 53 lit.b rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zobowiązał ponadto Kolegium do wydania, w terminie dwudziestu jeden dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z 18 kwietnia 2014 r., Nr [...]. Skoro w realiach niniejszej sprawy nie ma potrzeby prowadzenia przez Kolegium dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zagadnienia prawnomaterialne determinujące konieczność stwierdzenia nieważności wspominanej decyzji Burmistrza zostały rozstrzygnięte w niniejszym wyroku, a nadto postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji z 18 kwietnia 2014 r., to za zastosowaniem art. 145a § 1 p.p.s.a. przemawiał konstytucyjny obowiązek zapewnienia skutecznej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Należy dodać, że decyzja rozstrzygająca o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.) jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. W sprawie nie zachodziła zatem okoliczność wyłączająca możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, przewidziana w art. 145a § 1 in fine p.p.s.a. 4.12. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a.