II SA/Wr 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1, po wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją ostateczną Nr [...] Burmistrz Miasta D. w dniu [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. W dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. W. zastępowanego przez pełnomocnika r. pr. D. C. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. We wniosku skarżący wskazał, że decyzja rażąco narusza: art. 61 ust. 1 pkt 1,3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana u.p.z.p.) poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w sytuacji nieodpowiadającej zasadzie "dobrego sąsiedztwa", § 3 do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej zwane rozporządzeniem - polegające na ustaleniu w zaskarżonej decyzji wymagań będących w jaskrawej sprzeczności z parametrami zabudowy usytuowanej w obszarze analizowanym, art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy wbrew obowiązkowi uzyskania wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia zaliczanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z możliwością wydzielenia trzech działek budowlanych bez podstawy prawnej, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wadliwego sporządzenia uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl postanowienia art. 156 § 1 kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to też, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony "wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36). W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalono, że kwestionowane rozstrzygnięcie Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], nie narusza prawa, które miało charakter rażącego naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe rozwinięcie tego przepisu stanowi wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zgodzie z powołanym przepisem oraz uregulowaniami rozporządzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy została sporządzona analiza urbanistyczna. Wynika z niej, że budowa nowego budynku hotelowego i apartamentów, na działce nr [...], jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej terenów sąsiednich. Inwestycja wielkością i charakterem odpowiada wielu obiektom położonym w obszarze analizowanym. Wskazano, że planowana zabudowa cechuje podobieństwo do budowli znajdujących się w sąsiedztwie w zakresie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej obiektu, wysokością i geometrią dachu. Rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący uzasadnia twierdzeniem rażącego naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", że żadna z działek w obszarze analizowanym nie odpowiada gabarytom i formie architektonicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skład orzekający nie podziela stanowiska, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez przyjęcie, że planowanej inwestycji nie zapewniono dostaw wody i odprowadzania ścieków ze względu na małą przepustowość sieci wodnokanalizacyjnej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków odbywać będzie się alternatywnie przy użyciu instalacji własnych lub z wykorzystaniem sieci miejskich. W ocenie składu orzekającego, również zarzutu rażącego naruszenia art. 72 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) nie znajduje uzasadnienia. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po ówczesnym uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka sytuacja nie występuje w badanym przypadku, bowiem projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w związku z tym, przed wydaniem decyzji nie zachodził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2. pkt. 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należą ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Z pkt II ppkt 1.2. zaskarżonej decyzji wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w wysokości 38 % w stosunku do powierzchni terenu działki. Powierzchnia działki o nr [...] wynosi [...] ha, to 38% powierzchni zabudowy stanowi [...] ha. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy nie przekroczy [...] ha, która wymagałaby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że kolegium podziela pogląd skarżącego, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie można rozstrzygać o podziale nieruchomości, co też organ pierwszej instancji nie uczynił. Dalej kolegium wskazuje, iż ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 94 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późń. zm.), w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt. IIOSK 651/13) przepisy prawa przewidują dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej sąd wskazał, że ...."w takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy"...Wprawdzie w zaskarżonej decyzji w II ppkt 5 organ pierwszej instancji użył zwrotu "ustala się następujące zasady podziału nieruchomości" jednakże nie przesądził o szerokości drogi wewnętrznej, a jedynie wskazał na potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji i konieczność wydzielenia w przyszłości drogi o wymaganej prawem szerokości. Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera zatem podziału działki nr [...]. Jak wskazano wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 kpa. W badanym przypadku wykazano, że organ pierwszej instancji podjął zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. W skardze na tę decyzję, działając w imieniu M. W. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.? poz. 1302, dalej jako: "Ppsa") pełnomocnik zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz możliwością wydzielenia trzech działek budowlanych i drogi wewnętrznej na działce nr [...], [...], obręb [...], Z. (dalej jako: "decyzja lokalizacyjna"). Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 Ppsa zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "Kpa") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu przez kolegium decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, pomimo, że narusza ona przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy odrębne w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; 2. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 71 ust. 2, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa ocenowa") i § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a), pkt 53 lit. b), pkt 56 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, że dla inwestycji stanowiącej przedmiot decyzji lokalizacyjnej nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że w dniu 6 lipca 2015 r. została wydana przez Burmistrza Miasta D. decyzja Nr [...], ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Budowa zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], [...] obręb Z., D."; art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8, pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji gdy została ona wydana pomimo braku jej uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we W. (postanowienie z dnia [...], znak: [...]) oraz Zarządem Województwa D. - zarządcą dróg wojewódzkich (postanowienie Nr [...] z dnia [...]); art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 - § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że objęta decyzją lokalizacyjną inwestycja spełnia wymagania zasady dobrego sąsiedztwa, a ustalone parametry nowej zabudowy stanowią kontynuację cech i parametrów architektonicznych obiektów występujących w obszarze analizowanym oraz że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego stanowiącego przedmiot decyzji lokalizacyjnej, art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji oczywistych naruszeń, jakie wystąpiły przy wydawania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej; art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kpa, poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej i nie wyjaśnienie dlaczego organ uznał, że nie zachodzi sprzeczność między analizą urbanistyczną a określonymi parametrami nowej zabudowy. Z związku z powyższym strona skarżąca wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta D. ustalił na rzecz J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz możliwością wydzielenia trzech działek budowlanych i drogi wewnętrznej na działce nr [...], [...], obręb [...], Z. (zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...], przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia [...] na rzecz spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] na rzecz B Spółka komandytowa). Wnioskiem z dnia 30 maja 2018 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako: "Organ", "Kolegium") z podaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]), organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...], nie dopatrując się uchybień o charakterze uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącej z rozstrzygnięciem organu nie sposób się zgodzić, co uzasadnia wniesienie skargi do sądu. Na wstępie strona skarżąca wskazuje, że znany jest jej charakter postępowania nieważnościowego stanowiącego postępowanie nadzwyczajne, niemniej jednak w ocenie skarżącego wprowadzona do obrotu prawnego decyzja lokalizacyjna obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja lokalizacyjna narusza w sposób oczywisty szereg przepisów i jako taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa, jak również niemożliwe są do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki wywołane taką wadliwą decyzją. Strona wskazuje, że błędnie kolegium skonstatowało w zaskarżonej decyzji, że "w badanym przypadku wykazano, że organ pierwszej instancji podjął zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami". Stwierdzenie to w ocenie skarżącego jest nieprawdziwe. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność .decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (zob. wyrok NSA z dnia 13.10.2016 r., sygn. akt IIOSK3347/16). W omawianej sprawie całe postępowanie przeprowadzone było w jawnej sprzeczności z przepisami regulującymi postępowanie lokalizacyjne. Wskazać bowiem trzeba, że już wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 30 września 2013 r. nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie określenia obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać; określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko). Następnie, zdaniem strony, nie sposób przyjąć, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Nie ulega wątpliwości, że analiza powinna być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Niedopuszczalna jest zaś sytuacja, w której wskaźnik zabudowy ustalany jest tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt IISA/G1625/17). A tak właśnie się stało w wydanej przez Burmistrza Miasta D. decyzji z dnia [...]. Strona podnosi, że wbrew temu co twierdzi SKO w W., że "inwestycja wielkością i charakterem odpowiada wielu obiektom położonym w obszarze analizowanym", to nawet w szeroko rozumianym sąsiedztwie nie znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. O ile kontynuacja funkcji zabudowy ma miejsce, to już żadne cechy architektoniczne istniejących budynków nie pozwalają na określenie tak zawyżonych paramentów nowej zabudowy. Wskutek tego nowa zabudowa kolidować będzie już istniejącą i jest nie do pogodzenia z zastanym stanem rzeczy. Z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 2% do około 35%, w decyzji określono na poziomie 38% (do); szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi od około 15 do około metrów, przyjęto - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od około 2.5 do około 10 metrów, liczona od głównego wejścia do budynku. Takie ustalenie pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zapisami § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe dowodzi ustalenia wskaźników nowej zabudowy niewspółmiernie odstających od parametrów obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji. Więcej, w całym Z. nie ma takich budynków, jakie zrealizować może inwestor w oparciu o wydaną mu decyzję lokalizacyjną. Tym samym pogwałcona została zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Powyższe koreluje ze stanowiskiem WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 656/17 - Za nieuzasadnione uznać należy stanowisko, że wady dotyczące naruszeń w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji, z założenia nie mogą mieć charakteru rażących, przez co nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna może wykazywać cechy rażącego naruszenia prawa, a każdorazowo decydować o tym powinna, jak to wyjaśniał Organ, powołując się na dorobek orzecznictwa, przede wszystkim ocena skutków, jakie naruszenie to może za sobą pociągnąć. Jeżeli naruszenia w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji będą na tyle istotne, że ich skutki będą nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, naruszenie takie będzie miało niewątpliwe przymiot naruszenia rażącego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zauważa, że pod analizą nie podpisała się osoba wpisana na listę izby samorządu powodowego urbanistów albo architektów (por. art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (red. Z. Niewiadomski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388). Tak samo zważył WSA w Poznaniu w orzeczeniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 405/13 - Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę." Powyższe błędy przesądzają o tym, że decyzja została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Kolegium zignorowało także okoliczność, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został negatywnie uzgodniony przez RDOŚ we W. Organ ten w postanowieniu z dnia [...] odmówił - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia określonego w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastruktura towarzyszącą, wraz z wydzieleniem trzech działek budowlanych i drogi wewnętrznej na działce nr [...] w Z., zlokalizowanego w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty C [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu G. i O. Postanowieniem tym RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż ze względu na skalę zabudowy inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko i jest sprzeczna z zakazami obowiązującymi na Obszarze Chronionego Krajobrazu G. i O. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Nadanie zaś uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a w dalszej konsekwencji skarga do sądu administracyjnego oraz które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych (por. teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 627/17). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w uzgodnieniu. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia, to uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 444/17). Również zarządca dróg wojewódzkich postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, w sytuacji negatywnych stanowisk organów właściwych do wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności projektowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody oraz dróg publicznych organ I instancji związany był tymi stanowiskami i nie mógł wydać decyzji pozytywnej. Uzgodnienie jest bowiem "formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym)" (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 497/16). Zauważyć należy za WSA w Białymstoku (wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 823/10), że "przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne." Tak się jednak w omawianym przypadku nie stało, procedura uzgodnieniowa nie została powtórzona, co w konsekwencji uniemożliwiało organowi podjęcie decyzji określającej warunki zabudowy. Całkowicie niezrozumiała dla skarżącego jest konstatacja organu, jakoby inwestycja objęta inkryminowaną decyzją nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To, że objęta decyzją lokalizacyjną inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znaczącą oddziaływać na środowisko, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na gruncie obowiązujących przepisów nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Fakt ten został potwierdzony decyzją wydaną przez Burmistrza Miasta D. z dnia [...] Nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa Zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], [...], obręb Z., D.". Nie można pominąć doniosłej roli tej decyzji, jako że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pełni rolę prejudycjalną w stosunku do wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej decyzji, w tym decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko to jednoznacznie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt IIOSK 2732/14). Treść art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej wskazuje, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Lista przedsięwzięć określona została w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu należy również podkreślić, że jedno zamierzenie budowlane może podlegać kwalifikacji jako różne przedsięwzięcia określone w ww. rozporządzeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko zalicza się ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U, z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem organ powierzchnię zabudowy odniósł do wskaźnika powierzchni zabudowy, określonego w punkcie II ppkt 1.2. kwestionowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji. Nie może umknąć uwadze, że parametry te nie mogą być ze sobą utożsamiane. Potwierdza to również fakt, że określony w decyzji lokalizacyjnej wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 38% powierzchni przekształconej terenu działki. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia przekształcona będzie większa aniżeli powierzchnia zabudowy. Tym samym błędna wykładnia treści § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również pominięcie wiążącego organ postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że dla przedsięwzięcia nie istniała konieczność pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący dodatkowo wskazuje, że kolegium całkowicie pominęło w treści uzasadnienia zarzut braku właściwej kwalifikacji inwestycji w zw. z treścią § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b), § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nawet gdyby przyjąć, co w ocenie skarżącej jest niedopuszczalne w świetle wyżej przytoczonych argumentów, że inwestycja nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a) ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to fakt ten nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem braku konieczności uzyskania dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja podlegała kwalifikacji również jako przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b), § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co dodatkowo przesądzało konieczność pozyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym decyzja lokalizacyjna została wydane wbrew art. 72 ust. i pkt 3 ustawy ocenowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie brak odniesienia się organu do wszystkich złożonych zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności powoduje uznanie, że naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa. Wyrażone w tych przepisach obowiązki organu administracji państwowej dotyczą wszystkich postępowań administracyjnych, w tym również postępowań nadzwyczajnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 3801/03). Organ również w sposób niezwykle lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak czytamy w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji "Skład orzekający nie podziela stanowiska, że decyzje wydano z rażącym naruszeniem art 61 ust. 1 pkt 3 poprzez przyjęcie, że planowanej inwestycji nie zapewniono dostaw wody i odprowadzania ścieków ze względu na małą przepustowość sieci wodnokanlizacyjnej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków odbywać będzie się alternatywnie przy użyciu instalacji własnych lub z wykonaniem sieci miejskich." Stwierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w realiach sprawy. Należy wskazać, że dla nieruchomości nie mogła być wykorzystana alternatywa w postaci "sieci miejskiej" dla zaopatrzenia w wodę, ponieważ takiej sieci w analizowanym obszarze - gwarantującej dostawę wody dla rzeczonego przedsięwzięcia - w ogóle nie było i nie ma. Z kolei przepustowość przepompowni ścieków w miejscowości Z., uniemożliwiała zapewnienie odbioru ścieków z budynku hotelowego w tak znacznych rozmiarach. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że decyzja wydana została mimo braku spełnienia warunku zapewnienia wystarczającego uzbrojenie terenu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że Organ całkowicie zaniechał weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienia rzetelnego uzasadnienia potwierdzającego istnienie gwarancji wykonania uzbrojenia terenu odpowiadającego warunkom inwestycji. Oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o zapisy punktu II ppkt 3.3 decyzji lokalizacyjnej z pominięciem wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w ocenie skarżącego narusza zasadnicze reguły postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 ust. i pkt i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przy czym, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa na tle tego przepisu, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Tymczasem ustalone warunki zabudowy dla inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną, w żaden sposób nie dają się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenie sąsiednim, czego dowodem jest analiza zapisów Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji lokalizacyjnej. Na marginesie należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana z wykorzystaniem maksymalnej wartości wszystkich wskaźników podanych w decyzji, o czym jednoznacznie świadczy treść decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...], znak: [...], zmieniająca kwestionowaną decyzję poprzez zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy aż do 45%. Powyższe ewidentnie wskazuje, że zasada statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została naruszona. Przytaczając stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/G1168/18, podnieść należy, że rażące naruszenie prawa w tej sytuacji, zdaniem sądu, mogłoby zaistnieć gdyby decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia takiej analizy, funkcja obiektu wyraźnie kolidowałaby z funkcją dominującą, bądź też parametry planowanego obiektu zostałyby ustalone w sposób ewidentnie sprzeczny z wynikami analizy. Powyższe w sposób jednoznaczny uzasadnia konieczność uchylenia kwestionowanego orzeczenia organu, gdyż w sprawie spełnione zostały przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji lokalizacyjnej z obrotu prawnego z uwagi na przesłankę opisana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a która organ nadzorczy uznał za odpowiadającą przepisom prawa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja samorządowego kolegium odwoławczego wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Z wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji wynika, że wykluczona jest rozszerzająca wykładnia przepisów, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji. Ponadto trzeba zaznaczyć, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wyłącznie kwestii czy remostrowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym (stwierdzenia nieważności) - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – organy nie mogą rozpatrywać sprawy co do istoty, odmiennie niż w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem kwestionowana decyzja, a nie sprawa rozpoznawana uprzednio w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nadzorczym są rozważane kwestie prawne, a organ odwoławczy (tu: sko) działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konstrukcja instytucji nieważności w kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, zgodzić się należy z oceną kolegium, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani innych przepisów prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wynika z treści przytoczonej wcześniej skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, powołuje się on w szczególności na przesłankę rażącego naruszenia prawa, co ma doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego remostrowanej decyzji ostatecznej. Określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 - CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10; CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1251/14, CBOSA). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] zarzucił zakwestionowanej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1,3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustaleniu wnioskowanych warunków, mimo że planowana inwestycja nie odpowiadała, unormowanej w tym artykule zasadzie "dobrego sąsiedztwa", a w konsekwencji przepisów § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – poprzez zaakceptowanie w zakwestionowanym orzeczeniu zabudowy o takim charakterze, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z parametrami zabudowy objętej obszarem analizowanym. Nadto wniosek wskazywał na dalsze, rażące naruszenie kolejnych przepisów prawa materialnego, w zakresie ochrony środowiska, a to art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.). Wnioskodawca, (a obecnie skarżący) uważa, że wydana decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, mimo iż jest ono zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ostatnim przepisem prawa materialnego, który zdaniem strony został naruszony w sposób rażący, jest art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy planistycznej, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z możliwością wydzielenia trzech działek budowlanych bez podstawy prawnej. Wnioskodawca podniósł także, że jego zdaniem decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza rażąco przepisy postępowania, a to art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa. Zdaniem pełnomocnika przy jej wydawaniu doszło do naruszenia zasad praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wadliwego sporządzenia, a wreszcie wymogów uzasadnienia decyzji. Zdaniem sądu w tym składzie, treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, narusza wymienione przepisy. W toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem sądu, kolegium wykonało należycie. Wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, co wynika wprost z akt administracyjnych postępowania, decyzja ustalająca warunki uzyskała uzgodnienie zarówno od Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska z W. jak i Zarządu Województwa D., postanowieniami odpowiednio z dnia [...] oraz z [...]. Dalej nie sposób podzielić zarzutu strony, że projekt decyzji nie został sporządzony przez osobę uprawnioną. Lektura akt administracyjnych prowadzi do odmiennych wniosków. W aktach znajduje się projekt decyzji i załączniki do niego (w tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) pod którymi widnieje pieczątka i podpis autora z adnotacją o przynależności do Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów i numerem ewidencyjnym (załącznik nr 1 do decyzji). Nadto trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że prawidłowo organ nadzorczy ocenił, że to nie ta (objęta inkryminowaną decyzją) inwestycja wymaga środowiskowych uwarunkowań zgody na jej realizację. Kontrolowana decyzja dotyczy zamierzenia inwestycyjnego o wielkości 38 % powierzchni terenu działki. Powierzchnia działki o nr [...] wynosi [...] ha, to 38% powierzchni zabudowy stanowi [...] ha. Stosownie zaś do § 3 ust. 50) rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia inkryminowanej decyzji), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przypomnieć trzeba, że powierzchnia działki, przewidzianej na cele inwestycyjne wynosi [...] ha, to 38% powierzchni zabudowy stanowi [...] ha. Można tu także dodać, że jak wynika z akt sprawy, inwestor ostatecznie zaplanował większy obiekt na działce do pow. Zabudowy do ok. [...] m2, co pociągnęło za sobą potrzebę wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza Miasta D. (decyzja Nr [...]), ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Budowa zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], [...] obręb Z., D."), która, jak wiadomo sądowi z urzędu, również jest kwestionowana przez wnioskodawcę, a obecnie decyzja SKO nieuwzględniająca wniosku, jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Dodać można, że zdaniem sądu, co ma poparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet błędna interpretacja przepisu prawa nie może być sama przez się uznana za podstawę do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. W świetle dotychczasowych rozważań nie ma konieczności szerszego omawiania braku (zdaniem sądu) naruszenia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.). Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi w zakresie niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa to, zdanie sądu i taki zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny "analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1673/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka oczywista (!) sprzeczność z akt administracyjnych nie wynika, a strona także nie wskazuje w jaki sposób miała by to być "oczywista sprzeczność", a i zdaniem sądu taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła. Jeśli chodzi o zarzut podjęcia decyzji lokalizacyjnej bez podstawy prawnej, w zakresie podziału terenu na działki, to zdaniem sądu i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Lektura decyzji lokalizacyjnej, a ściślej jej uzasadnienia (a nie komparycji) wskazuje że organ ustalił jedynie szerokość drogi wewnętrznej (p 5) decyzji., natomiast sama decyzja nie dzieliła terenu inwestowanego na odrębne działki gruntu. Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa., należało orzec jak na wstępie.