II OSK 2826/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 168/22 w sprawie ze skargi B. J., S. C. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2022 r., nr SKO.PZ/71/4673/553/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 168/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach") oddalił skargę B. J., S. C. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 31 stycznia 2022 r., nr SKO.PZ/71/4673/553/2021. Decyzją tą po rozpatrzeniu wniosku m.in. W. S. (dalej: "skarżący kasacyjnie") odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Końskie (dalej: "Burmistrz") z 30 czerwca 2020 r., nr UKO.6733.1.14.2020.IK ustalającej na wniosek P. spółka z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P4 "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości N., gmina K., wraz z obszarem oddziaływania inwestycji, sprostowanej postanowieniami Burmistrza z 19 sierpnia 2020 r. i 18 listopada 2020 r. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium, w sytuacji, gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegającym na zlekceważeniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności przy niewyjaśnionym dokładnie stanie faktycznym dotyczącym "rażącego" charakteru naruszenia prawa przez decyzję wydaną przez Burmistrza, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do: 1. naruszenia zasady zaufania do organu, ponieważ nie dokonano w istocie oceny, jakie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odnoszące się do stacji bazowych stosował Burmistrz oraz jak je uzasadnił, 2. naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, pochylenia, ilość anten) w sytuacji, w której stanowi to według jednolitego orzecznictwa NSA rażące naruszenie prawa, 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa") w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie z 2010 r."), poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten, 4. naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 6 uchwały nr XXXV/616/13 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 września 2013 r. dotyczącej wyznaczenia Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 3308; dalej: "Uchwała w sprawie OChK") w kwestii inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P4 "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na obszarze Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sytuacji, gdy wskazany przepis nakazuje szczególną ochronę ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych, 5. naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie z 2019 r.") przez pominięcie i niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której mają one ogromne znacznie w sprawie, bowiem nakładały na organ obowiązek uwzględniania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, w tym wskazywały na konieczność sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano, a przede wszystkim nie sporządzono opinii środowiskowej dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, II. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 53 ust 7 u.p.z.p. poprzez zaniechanie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji stwierdzenia licznych naruszeń prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 i n. k.p.a.). W tym kontekście ocena zarzutów skargi kasacyjnej nie może być przeprowadzona bez uwzględniania istoty i funkcji tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Przypomnieć w tym miejscu zatem należy, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12, CBOSA). Po drugie, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że w świetle art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania zgodności z prawem. Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, CBOSA). W tym też kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stan faktyczny, który został ustalony przy wydaniu kwestionowanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1779/19, CBOSA). Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). 3.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których zarzuca się nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji Burmistrza z 30 czerwca 2020 r. ewentualnej kumulacji oddziaływania anten, czyli zarzuty rażącego naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W odniesieniu do tej kwestii nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa już z tego powodu, że zagadnienie ewentualnej potrzeby uwzględnienia skumulowanych oddziaływań anten wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te zostały zresztą ostatecznie rozstrzygnięte na rzecz poglądu, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, CBOSA). Uchwała ta wprost odnosiła się do przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), ale przepisy tego rozporządzenia, w kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań anten, zawierały postanowienia zbieżne z przepisami zawartymi w rozporządzeniu z 2019 r., znajdującym zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z 30 czerwca 2020 r. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty rażącego naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia z 2010 r. W ramach tych zarzutów skarżący podnosi, że Burmistrz winien uwzględnić maksymalną moc oraz maksymalne tilty anten, a nie parametry wskazane w decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza nie nakładały takiego obowiązku, a tym samym nie sposób tu mówić nie tylko o rażącym, ale w ogóle o naruszeniu prawa. Wymaga podkreślenia, że podane parametry anten są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji. Gdyby okazało się, że inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Nie można natomiast oczekiwać, żeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19, CBOSA; G. Dobrowolski, Prawne podstawy budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Pomiędzy prawodawcą a sądem, w: Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, pod red. A. Matana i A. Nity, Warszawa 2022, s. 111). 3.7. W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi wadliwe przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, pochylenia, ilość anten). Odnosząc się do tego zarzutu należy, po pierwsze, wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego poglądu nie wyrażono. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego parametry te powinny być wskazane (zob. s. 19 – 20 oraz s. 22 tego uzasadnienia). Po drugie, w decyzji Burmistrza określono m. in. moce EIRP, wysokość zawieszenia, azymuty, a także tilty (zob. pkt 1lit.b osnowy tej decyzji). Po trzecie, w kontekście zarzutu rażącego naruszenia prawa istotne jest również to, że teza o konieczności zawarcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszystkich wskazanych wyżej parametrów anten nie była jednolicie przyjmowana w orzecznictwie (zob. np. orzeczenia przywołane w wyroku NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, CBOSA). 3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut rażącego naruszenia § 3 pkt 6 Uchwały w sprawie OChK. Otóż przepis ten nie zakazuje lokalizacji spornej inwestycji, ale ogólnie wskazuje, że na terenie obszaru w zakresie czynnej ochrony ekosystemów ustala się m. in. szczególną ochronę ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych, poprzez uznawanie ich za rezerwaty przyrody, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe i użytki ekologiczne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że czynna ochrona w ustawie o ochronie przyrody polega na stosowaniu, w razie potrzeby, zabiegów ochronnych w celu przywrócenia naturalnego stanu ekosystemów i składników przyrody lub zachowania siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin, zwierząt lub grzybów (zob. art. 5 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.). Natomiast zakazy obowiązujące na przedmiotowym obszarze zawarte są w § 4 Uchwały w sprawie OChK. 3.9. W świetle bezzasadności wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej (zawartych w punkcie I petitum tego środka zaskarżenia), nie mogły okazać się również skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 7 u.p.z.p. Naruszenie tych przepisów zostało bowiem określone jako konsekwencja naruszeń przepisów wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1187/21, CBOSA). 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.