II SA/Rz 1543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w [....] na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej w skrócie: "Wspólnota Mieszkaniowa") jest postanowienie Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco. Przed Prezydentem Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") toczy się postępowanie administracyjne z wniosku [...] Sp. z o. o. [...] sp. k. z siedzibą w R. w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlową, wjazdem, garażem podziemnym wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi" na działkach nr 1369/12, 1369/10, 1369/8, 1369/6, 1368/13, 1368/11, 1368/15, 1368/16, 1369/11, 1369/13, części działek nr 1475/29, 1367/6, 1354/1 położonych w obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Po rozpoznaniu wniosków K. B., J. L. i T. K. – Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania z urzędu. K. B., J. L. i T. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie: "k.p.a.") – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że podstawą materialno-prawną wydania przez Prezydenta Miasta kwestionowanego postanowienia są przepisy art. 97 § 1 i art. 101 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Wojewody z powyższych przepisów nie wynika, aby na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronom służyło zażalenie. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewoda stwierdził więc, że zażalenie zostało wniesione na postanowienie, na które ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia i nie zmienia tego stanu błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Strony postępowania zgodnie z art. 142 k.p.a. mają możliwość kwestionowania postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 134 k.p.a. jest bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. W ustawowym terminie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych: 1) art. 112 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu pouczenia przez Prezydenta Miasta w postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego o prawie wniesienia zażalenia od tego postanowienia - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z powołanych wyżej przepisów wprost wynika uprawnienie, że błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu) co do prawa odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; 2) art. 101 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że "postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania" nie jest "postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania", od którego w myśl powołanego przepisu przysługuje zażalenie. W oparciu o powyższe Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała argumentację Wojewody, że "postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania" nie jest "postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania", od którego w myśl art. 101 § 3 k.p.a. przysługuje zażalenie. Na poparcie swojego stanowiska Wspólnota Mieszkaniowa przytoczyła uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej zmiany art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że ustawodawca chciał wyłączyć z postanowień, na które przysługuje zażalenie, wyłącznie postanowienia o podjęciu zawieszonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Adekwatnie do treści art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Należy odnotować, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 10 kwietnia 2011 r., został znowelizowany m.in. przepis art. 101 § 3 k.p.a. Do dnia wejścia w życie powyższej noweli, przepis ten przewidywał, że (cyt.): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu zgodnie powszechnie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień, wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, to jest na postanowienia o: zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Po nowelizacji przepis art. 101 § 3 k.p.a. uzyskał - jak wyżej wspomniano - następującą treść (cyt.): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W związku z tym początkowo, stosowanie tego przepisu w nowym brzmieniu wywoływało niejednokrotnie pewne trudności, polegające na tym, iż część doktryny i orzecznictwa stała na stanowisku, że w aktualnej wersji w procedurze administracyjnej strona może zaskarżyć zażaleniem tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania lub odmowie jego podjęcia a inna część - prezentowała pogląd, że nadal dopuszczalne jest także zaskarżenie odrębnym zażaleniem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Opisana sytuacja od kilku jednak lat uległa zmianie i obecnie orzecznictwo oraz poglądy doktryny jednolicie przyjmują, że w oparciu o art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia tamujące tok postepowania administracyjnego, a więc na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia postępowania. Wskazać w tym miejscu należy np. na wyroki NSA z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. II GSK 3420/17, z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2/21, postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 i z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12. Analogiczne stanowisko, jak wyżej wspomniano, zajmuje również doktryna (vide: przywołany wyżej Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, 15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533, Grzegorz Łaszczyca, "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" LEX 2012 czy Piotr Brzozowski, " Dopuszczalność zażalenia - monografia" LEX/el. 2014.). Wyrażając powyższy pogląd, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego najczęściej podkreśla, że skoro w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Powyższego nie może zmienić okoliczność, że w postanowieniu w sprawie odmowy zawieszenia postępowania z dnia [...] czerwca 2021 roku, wadliwie zamieszczono pouczenie o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia. Wprawdzie zgodnie z art. 112 w związku z art. 126 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednak samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Innymi słowy, jeżeli przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to błędne pouczenie organu w tym przedmiocie, wskazujące stronie na taką możliwość, nie deroguje powszechnie obowiązującej normy prawa i nie kreuje uprawnienia do wniesienia zażalenia. Stanowisko w tym przedmiocie jest już ugruntowane w orzecznictwie – wyroki NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. II FSK 2438/14, z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2966/19, z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II OSK 895/17. Zasadnie zatem wojewoda przyjął, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne i wydał postanowienie w trybie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Strona może zakwestionować skarżone postanowienie w odwołaniu od decyzji – art. 142 K.p.a. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.