I OSK 2/21

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1160/17 w sprawie ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [....] lipca 2017 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1160/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [....] lipca 2017 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.N. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi ze względu na błędne uznanie, że zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [....] lipca 2017 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania było niedopuszczalne i przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, podczas gdy zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" a więc również na postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych treści normy prawnej na korzyść strony, podczas gdy zaistniałe wątpliwości w zakresie przysługiwania środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania należało rozstrzygnąć w sposób umożliwiający skarżącemu wniesienie środka zaskarżenia i ochronę swoich praw, a w rezultacie nieuzasadnione oddalenie skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto strona wnosiła również o przedstawienie składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., (cyt.): "Czy norma prawna wywodzona z treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. dopuszczającego zażalenie na : postanowienie <> obejmuje swym zakresem tak postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania?" bowiem – zdaniem skarżącego – w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Poza tym skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 w zw. z art. 8, art. 134, art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a., gdyż – zdaniem skarżącego – nie można było się zgodzić z poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] i Sąd Wojewódzki, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Skarżący, formułując powyższy pogląd, podnosił, że odkodowanie aktualnej wersji treści art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którą na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, nastręcza wiele trudności. Odwoływał się przy tym do literatury przedmiotu, w tym w szczególności do Komentarza 2012, s 391 autorstwa B. Adamiak i J. Borkowski, jak również do tej linii orzecznictwa, w której prezentowany był pogląd, że w procedurze administracyjnej zażalenie przysługuje zarówno na zawieszenie jak i na odmowę zawieszenia postępowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13 oraz orzeczenia: WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/13 i z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/12 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11). W skardze kasacyjnej wskazywano również, że odmienny pogląd, to jest, iż dopuszczalne jest zaskarżanie zażaleniem tylko postanowienia o zawieszeniu postępowania został wyrażony w Komentarzu z 2017 r. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (wyd. 15) a także w wyrokach NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 172/13 i z dnia 26 stycznia 2018 sygn. akt GSK 2865/17 i orzeczeniach sądów wojewódzkich, to jest: WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 852/17, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 183/17 oraz WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 500/17). W związku z tym, zdaniem skarżącego, powyższa rozbieżność stanowiła uzasadnienie dla wystąpienia przez skład orzekający – w trybie art. 187 §1 p.p.s.a. - o rozstrzygnięcie przez skład powiększony zagadnienia prawnego: "Czy norma prawna wywodzona z treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. dopuszczającego zażalenie na postanowienie <> obejmuje swym zakresem tak postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania?" Z uwagi na powyższe wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 10 kwietnia 2011 r., został znowelizowany m. in. przepis art. 101 § 3 k.p.a. Do dnia wejścia w życie powyższej noweli, przepis ten przewidywał, że (cyt.): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu zgodnie powszechnie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień, wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, to jest na postanowienia o: zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Po nowelizacji przepis art. 101§ 3 k.p.a. uzyskał – jak wyżej wspomniano – następującą treść (cyt.): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W związku z tym początkowo, istotnie stosowanie tego przepisu w nowym brzmieniu wywoływało niejednokrotnie pewne trudności, polegające na tym, iż część doktryny i orzecznictwa stała na stanowisku, że w aktualnej wersji w procedurze administracyjnej strona może zaskarżyć zażaleniem tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania lub odmowie jego podjęcia a inna część – prezentowała pogląd, że nadal dopuszczalne jest także zaskarżenie odrębnym zażaleniem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Opisana wyżej sytuacja od kilku jednak lat uległa zmianie i obecnie późniejsze orzecznictwo oraz poglądy doktryny nie formułują już poglądu prezentowanego przez skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy np. na wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 3420/17, LEX nr 3037313, postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 i z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12. Analogiczne stanowisko, jak wyżej wspomniano, zajmuje też doktryna (vide: przywołany wyżej Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, 15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533, Grzegorz Łaszczyca, "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" LEX 2012 czy Piotr Brzozowski, " Dopuszczalność zażalenia – monografia" LEX/el. 2014.). Wyrażając powyższy pogląd, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego najczęściej podkreśla, że skoro w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd podziela również skład orzekający, który pragnie w tym miejscu podkreślić, że już w uzasadnieniu do projektu omawianej nowelizacji, w odniesieniu do całego art. 101 k.p.a., projektodawca akcentował właśnie konieczność usprawnienia postępowania administracyjnego (vide: druk Sejm VI 2987). Skoro zatem – jak czytamy w wyżej przywołanym Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533): " W orzecznictwie sądowym ukształtowała się jednolita linia przyjmująca, że (...). Nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.", to w takiej sytuacji zbędne było występowanie przez skład orzekający – w trybie art. 187 §1 p.p.s.a. - o rozstrzygnięcie przez skład powiększony wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego. Przyjęcie zaś tego rodzaju poglądu za właściwy w omawianej sprawie skutkowało stwierdzeniem, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 w zw. z art. 134, art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a., nie były uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Przenosząc zaś powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, iż ponieważ postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Starosta [...] odmówił A. N. zawieszenia postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. [...] ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr nr [...], obręb [...], gmina [...], to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było w pełni uprawnione do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia A. N. na powyższe postanowienie Starosty [...]. W związku z tym więc nie można było twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy proceduralne. Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż oddalając skargę A. N., Sąd I instancji naruszył w sposób istotny art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niezastosowanie w tym przypadku zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych treści normy prawnej na korzyść strony. Skarżący bowiem wprawdzie obecnie nie może w sposób odrębny zaskarżyć odmowy zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego, ale nie oznacza to, że został on pozbawiony jakiejkolwiek możliwości kontroli takiego stanowiska organu. Na podstawie bowiem art. 142 k.p.a., zgodnie z którym, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, ma on uprawnienie procesowe, dzięki któremu może zakwestionować pogląd organu pierwszej instancji w odwołaniu od wydanej przez ten organ decyzji a następnie (ewentualnie) zaskarżyć decyzję organu II instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tych warunkach, biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.