VI SA/Wa 852/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142) oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki E.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako "[...] WIF") z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2016 r. skarżąca złożyła do [...] WIF wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ww. wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...][...] WIF, powołując się na art. 98 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie wskazanej powyżej apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu postanowienia zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie oraz że możliwe jest jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie [...] WIF z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiające zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła m.in., że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Skarżąca podniosła, iż w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest sporna, jednakże w świetle poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych zasadne wydaje się przyjęcie stanowiska, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w zażaleniu, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania"). Należy zatem przyjąć, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu organ przywołał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 potwierdzającego powyższe. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Skarżąca spółka podniosła, że obecne brzmienie art. 101 § 1 k.p.a. uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającą Kodeks postępowania administracyjnego. Zmiana polegała na tym, że po sformułowaniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" dodano zwrot: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Zdaniem skarżącej, skutkiem przedmiotowej zmiany, jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy, jest wyeliminowanie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania. Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie go w powyższym terminie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania [...] służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Według skarżącej orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Skarżąca wskazała sygnatury takich orzeczeń. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. I tak, w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2147/13 LEX nr 2089924, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16 LEX nr 2010380, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15 LEX nr 2237864). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do nieobowiązującego już art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i aktualnego art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. Ten pierwszy przepis stanowił, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Tę normatywna treść odtwarza przepis art. 131 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie. Na tle ww. przepisów nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.: postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, LEX nr 551916; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, LEX nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do przywołanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, podnieść należy, że postanowienia WSA w Łodzi z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 189/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/12 dotyczyły stanu prawnego sprzed omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/13 zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1987/12 stał się prawomocny, gdyż nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Jednakże jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego negującego możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.