II SA/Rz 1553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił na wniosek K. S. i A. S. warunki zabudowy na zamierzenie budowlane pn. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu nieużytkowego w budynku mieszkalno – usługowym na dwa lokale mieszkalne [...]", odmawiając jednocześnie ustalenia warunków zabudowy na przebudowę w przedmiotowym budynku konstrukcji dachu, obejmującą realizację wybudówek dachowych. Na skutek odwołania wnioskodawców w części dot. odmowy ustalenia warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2014 r. jako "nieprawidłową pod względem proceduralnym i niewłaściwą merytorycznie", przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję SKO do WSA w Rzeszowie zaskarżył w całości - reprezentowany przez Dyrektora - Zarząd Dróg Miejskich [...] (dalej: ZDM), zarzucając błędne przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w terminie oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na brak po stronie skarżącego legitymacji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny _@POCZ@__podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Stosownie do powyższego, skargę, co do zasady, może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową wywodzoną z istnienia interesu prawnego, tj. związku konkretnej normy prawa materialnego ze swoją sytuacją prawną (jego indywidualnymi prawami i obowiązkami). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości właściwość Prezydenta M. [...] do rozpatrzenia wniosku K. i A. S. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w nieruchomości. Wynika ona z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podmiotem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego – jest właściwy zarządca drogi, którym zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.) w granicach miast na prawach powiatu, w odniesieniu do wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p., z_@POCZ@__@KON@_arządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich [...], podmiot ten jest zarządem drogi, przy pomocy którego Prezydent M. [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta [...], stanowiąc podlegającą jego nadzorowi, nieposiadającą osobowości prawnej jednostkę organizacyjną Gminy Miejskiej [...] (§ 2 pkt 1, 2, 5). Jednostka ta wykonuje swoje zadania na podstawie przepisów prawa, w tym u.p.z.p. (§ 1 ust. 2 pkt 5 Statutu). W tej sytuacji ZDM [...] nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji SKO (organu odwoławczego), skoro w I instancji decyzję wydał organ wykonawczy Gminy, tj. Prezydent Miasta [...], którego nadzorowi ZDM podlega. W tym zakresie Sąd podziela ukształtowane w orzecznictwie sądowym stanowisko o braku możliwości dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji oraz możliwości bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00, wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. I OSK 389/06, postanowienie NSA z 5 września 2013 r. II OSK 1971/13, z 27 stycznia 2011 r. II FSK 2500/10 i z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2585/11). Organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie, nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Jeżeli zatem organ administracji publicznej - w niniejszym przypadku Prezydent M. [...] - ma przyznaną kompetencję do władczego wykonywania administracji publicznej (wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy), to nie może bezpośrednio sam, lub pośrednio poprzez opiniującą i zależną jednostkę organizacyjną (ZDM) wchodzić w pozycję procesową skarżącego, a nałożonych na niego z zakresu administracji publicznej zadań utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. II OSK 869/06 i z dnia 9 lipca 2013 r. II OSK 609/12). Reasumując, skoro skargę w niniejszej sprawie złożył ZDM [...], który nie posiadał legitymacji do zaskarżenia decyzji SKO uchylającej decyzję Prezydenta M. [...], tj. organu wykonawczego Gminy Miejskiej [...], którego nadzorowi, jako jednostka organizacyjna tej Gminy podlega, skutkuje to jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.