II SA/Rz 161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] , wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającą W. i A. W. uwzględnienia żądań zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. We wniosku tym W. i A. W. zwrócili się do Burmistrza [...] o zbadanie sprawy podniesienia poziomu działki nr 1521 oraz działki nr 1519/4 stanowiącej drogę poprzez nawiezienie ziemi i związane z tym zablokowanie spływu wody w kierunku rzeki. Na nieruchomości wnioskodawców od strony pola nr 1527 powstała zlewnia, a także zgniły drzewa owocowe i drewno na opał. Organ rozpoznający sprawie na podstawie kilkakrotnie przeprowadzanych oględzin i rozpraw administracyjnych ustalił, że działka nr 1519/4 jest współwłasnością D. G., A. Ś. i A. Ś. i stanowi drogę dojazdową do ich posesji oraz stanowi zabezpieczenie przejazdu dla W. i A. W. Na działkę tę 3 lata wcześniej nawieziona została ziemia, która później została usunięta. Obecnie na działce tej nie przeprowadzono żadnych prac, które spowodowałyby zmianę stosunków wodnych i szkodliwe oddziaływały na sąsiednie nieruchomości, jak również które spowodowałyby zmianę kierunku spływu wód opadowych. Wody opadowe z nieruchomości wyżej położonych, w tym z nieruchomości W. i A. W. spływają poboczem działki nr 1519/4 (droga dojazdowa) w kierunku drogi nr 9, nie tworząc zastoisk wodnych. Nawiezienie ziemi na działkę nr 1521 (w celu jej podniesienia) przez jej właściciela Z. Ś., która to działka graniczy z drogą nr 1519/4 nie stwarza utrudnień spływu wód opadowych. Stwierdzając zatem, iż stan na gruncie istnieje od dawna i nie powoduje szkód dla gruntów sąsiednich ani problemu ze spływem wód, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na nieruchomości ozn. nr 1527 własności W. i A. W. Podobne stanowisko organ I instancji zajął w następnych swoich decyzjach – z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] oraz z dnia [...] września 2008 r., o tym samym numerze. Decyzje te były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] i z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], na skutek odwołań W. i A. W. Kolegium zarzucało nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak zbadania czy istotnie powstała szkoda na gruncie odwołujących, będąca następstwem działania właścicieli gruntu sąsiedniego oraz czy takie szkody wystąpiły w budynkach odwołujących i czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy nawiezieniem ziemi a tymi szkodami. W ostatnio wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaleciło zasięgnięcie opinii biegłego, uznając, iż organ nie posiadając wiadomości specjalnych nie jest w stanie ustalić w jaki sposób zmienił się naturalny spływ wody opadowej wskutek dokonanych zmian na gruncie i w jakim zakresie zmiany te wpływają na grunty sąsiednie. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie z udziałem stron i biegłego specjalisty, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmówił uwzględnienia żądań W. i A. W. zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podstawą do rozstrzygnięcia spraw związanych z regulacją stanu wody na gruncie jest art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019, ze zm./. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kilkakrotne oględziny spornego miejsca, zeznania i wyjaśnienia stron postępowania złożone podczas rozprawy administracyjnej, utrwalone protokołami oraz ekspertyza biegłego precyzyjnie wyjaśniają, że dokonywane przez właścicieli sąsiednich działek zmiany stanu wody na swym gruncie, nie wpłynęły na zmianę kierunku odpływu wód opadowych z nieruchomości wnioskodawców, mający związek przyczynowy z powstaniem określonych szkód. Także dokonana ocena biegłego potwierdza brak przesłanek do uznania, iż doszło do naruszenia zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich szkodliwie oddziaływujących na nieruchomość nr 1527. Biegły jednoznacznie stwierdziła, że działka ta ma zapewniony naturalny spływ wody w kierunku rowu przydrożnego drogi nr 9 ze spadkiem 10,56 %, a podwyższenie działki nr 1521 nie miało żadnego wpływu na zmianę stanu wody na gruncie W odniesieniu do zawilgocenia ścian w budynku mieszkalnym i gospodarczym W. i A. W., w opinii wskazano, że ich przyczyną może być brak rynien odprowadzających wodę oraz spływ wody z dachów budynku na sąsiedniej działce nr 1528. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i K. W. (podpisał jedynie A. W.) zarzucając, iż nadal nie ustalono spływu wody między działkami nr 1521 a 1519/4. Wskazali, iż w trakcie oględzin biegły nie wykonał żadnych czynności ani pomiarów na gruncie, stąd nie wiadomo dlaczego ustalony spadek terenu w kierunku drogi krajowej wynosi 10,56 %. Podkreślili, iż decyzja nie odnosi się także do kwestii spływu wody z działki nr 1527 do rowu melioracyjnego. Ponownie zawnioskowali o przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie. W piśmie uzupełniającym odwołanie wskazali, iż organ I instancji nie wykonał wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartych w poprzedniej decyzji, a także, że nie załatwiono wszystkich spraw podniesionych we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania W. i A. W., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie na przestrzeni ostatnich lat dokonane zostały różnego rodzaju zmiany na gruncie (zmiana ukształtowania terenu spowodowana nawiezieniem ziemi, obniżenie terenu poprzez wywiezienie ziemi itp.). Sam fakt dokonania zmiany nie jest wystarczający do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Koniecznym jest ustalenie, że dokonane przez właścicieli nieruchomości zmiany spowodowały zmianę stanu wody na gruncie. W ocenie Kolegium z zebranego w sposób prawidłowy materiału dowodowego i przeprowadzonego postępowania, w tym opinii biegłego nie wynika, aby zaistniały szkody na gruncie wnioskodawców powstałe na skutek naruszenia stanu wód związane z działaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich a dotyczących podwyższenia terenu – w tym drogi nr 1519/4 i działki nr 1521. Kolegium podniosło, iż opinią biegłego objęto teren działek nr ewid. 1519/3, 1519/4, 1521, 1527, 1519/1, 1519/2 i 1516. Stwierdzono naturalny spadek terenu i odpływ wody opadowej w kierunku rowu przydrożnego drogi nr 9 ze spadkiem i=10,56%, w tym wyraźny spadek w kierunku drogi zaznacza się od budynku mieszkalnego państwa W. Organ podkreślił, iż nie stwierdzono na terenie działki nr 1516 – własności A. Ś. śladów rowu, który odprowadzałby wody z części południowo – zachodniej działki nr 1527. Ukształtowanie terenu nie pozwala na wprowadzenie wód do rowu odwadniającego (działka nr 1511). Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. W. nie wskazując sposobu jej weryfikacji. Jeszcze raz podkreślił, iż wytyczne zawarte w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zostały prawidłowo wykonane przez organ I instancji. Zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie ustaleń przez osobę sporządzającą opinię jako biegły. Wskazał, iż opinia ta oparta jest na nieaktualnych dokumentach. Podkreślił, iż kwestię fundamentów, rynien, murów i kanałów reguluje prawo budowlane a nie wodne. Skarżący wskazał również, że woda w kierunku drogi nr 9 nie spływa prawidłowo, a droga nr 1519/4 nie może służyć jako rów do spływu wody, jak sugeruje biegły. Zarzucił również, ze organ I instancji nie rozpatrzył sprawy spływu ścieków i nieczystości do rowu drogi krajowej nr 9. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej podniesiono. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzja ta zapadła na skutek odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2009 r., złożonego w dniu [...] października 2009 r. w siedzibie organu I instancji przez W. W. i A. W. Po wniesieniu tego odwołania organ odwoławczy winien był w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu, pod kątem spełniania wymogów formalnych. Jednym z takich wymogów, stawianych wszystkim pismom procesowym, w tym także odwołaniom, jest podpisanie podania przez wnoszącego, co wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazano, że składającymi je są W. W. i A. W., natomiast odwołanie to podpisane zostało wyłącznie przez A. W., podobnie jak pismo uzupełniające odwołanie z daty [...].10.2009 r., nadane w urzędzie pocztowym K. – [...].10.2009 r., które również skierowane zostało przez W. W. i A. W., a podpisane wyłącznie przez A. W. Brak formalny odwołania w postaci braku podpisu, do czasu jego usunięcia, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego odwołania, a więc jego rozpoznanie. Jeżeli podanie nie czyni zadość temu wymaganiu, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, jakie są skutki prawne niezastosowania się odwołującego do wezwania o usuniecie braków formalnych odwołania. W orzecznictwie natomiast ścierają się dwa poglądy. Według pierwszego, podzielanego również częściowo w doktrynie, w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 773 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.01.2008 r., VI SA/Wa 1499/07, System orzecznictwa LEX Nr 471261). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem odmiennym, w omawianej sytuacji także w zakresie skutków zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., co oznacza , że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 208, str. 595-596 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.02.2007 r., IV SA/Wa 2255/06, LEX Nr 342573 i wyrok NSA z dnia 3.09.2008 r., II OSK 978/07, LEX Nr 516020). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych poglądów, co oznacza, że ponownie rozpatrując odwołanie W. W. i A. W., organ winien będzie w pierwszej kolejności zwrócić się W. W. o uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braku formalnego w postaci podpisu, z zastrzeżeniem rygoru przewidzianego w tym przepisie. Dopiero w przypadku uzupełnienia braku w terminie, organ rozpatrzy odwołanie obojga odwołujących, a sytuacji, gdy brak nie zostanie uzupełniony, pozostawi odwołanie W. W. bez rozpoznania i rozpatrzy jedynie odwołanie A. W. Stwierdzając z urzędu wskazane uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. Sąd zauważa ponadto, że w postępowaniu administracyjnym, w którym dopuszczono do udziału S. D. – współwłaściciela działki nr 1528, nie brała udziału H. D. – druga współwłaścicielka tejże działki. Sąd uznał jednak, że okoliczność ta nie stanowi uchybienia w zakresie udziału stron w postępowaniu, a tym samym ewentualnej podstawy do jego wznowienia, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącego, dotyczyło działań właścicieli działek nr 1521 i 1519/4 oddziaływujących na działkę nr 1527, a zatem współwłaściciele działki nr 1528 nie mieli interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Ewentualne ich działania powodujące zmianę stanu wody na gruncie i oddziaływujące na działkę nr 1527 mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Z wszystkich tych przyczyn Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżona decyzję. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i jakim zakresie decyzja ta może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.