II SA/Rz 1666/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. J. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących B. J. i I. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO i Kolegium) po rozpoznaniu odwołania B. J., J. D, I. S. i D. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." Rozstrzygnięcia te zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na wniosek Stowarzyszenia "[...]" w [...], ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku hali kupieckiej spożywczo-przemysłowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr ewid. 747/115, 747/40, 773/3 i 773/4 położonych w S. w obrębie [...]. W skierowanym do Prezydenta Miasta [...] wniosku z dnia 8 kwietnia 2014 r. P. B., D. K., Z. P., P. R., Ł. S., I. S., E. C., L. C., J. D., H. K. i B. J. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] września 2013 r. jako dotkniętego nieważnością i uchylenie tego aktu. Podnieśli, że nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu pomimo, że charakter planowanej inwestycji ograniczy dotychczasowy sposób użytkowania całego terenu targowiska. Zdaniem wnioskodawców, zamierzone przedsięwzięcie bezpośrednio oddziaływuje na ich prawa, ograniczając je. Poza tym, byli stronami postępowania dotyczącego innego zamierzenia inwestycyjnego na części z działek objętych decyzją tj. 747/115, 747/40 oraz 773/3. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] wznowił przedmiotowe postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r. Organ zwrócił uwagę, że warunkiem uzyskania statusu strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu interesem takim legitymują się właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których postępowanie to dotyczy. Natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich w stosunku do powyższych mogą taki interes posiadać. W ocenie organu, osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania nie mogą zostać uznane za jego strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie znaleziono bowiem przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właścicieli pawilonów handlowo-usługowych "[...]". Również sami wnioskodawcy regulacji takiej nie wskazali. Jak zaś wynika z kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2013 r., odległość linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji od pawilonów handlowych "[...]" wynosi ok. 30 m, a od linii zabudowy planowanego budynku hali kupieckiej ok. 37 m. Powyższe wyklucza, zdaniem organu, możliwość negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości o numerach: 785, 786/1 do 786/8. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego udziału wnioskodawców w postępowaniu dotyczącym innej inwestycji organ wskazał, że linie rozgraniczające teren tej inwestycji graniczyły z pawilonami handlowo-usługowymi "[...]", a planowana lokalizacja budynku hali w odległości ok. 8m od tych pawilonów przesądziła o uznaniu za strony tamtego postępowania wszystkich właścicieli działek, na których zlokalizowane są pawilony "[...]" ze względu na możliwe oddziaływanie tej inwestycji na zabudowę sąsiednią. Konkludując, Prezydent Miasta [...] wskazał, że argumenty właścicieli pawilonów "[...]" odnoszą się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji, a przekonanie takie nie może stanowić o przymiocie strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. B. J., J. D., P. B., D. K., Z. P., I. S., E. C., L. C. i H. K. złożyli wspólne odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że Prezydent wydal dwie decyzje tj. z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., które dotyczą inwestycji na tożsamych działkach, lecz ich adresatami są dwa różne podmioty. Pozostawanie tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym spowodowało już wiele problemów i negatywnych skutków, a obydwie zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa i powinny zostać wyeliminowane. Wskazali, że jednej z tych decyzji nie otrzymali w ogóle, zaś drugą bez załączników. Podkreślili, że żadna z działek pod planowane inwestycje nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponadto, w żadnej z decyzji nie ma określonej precyzyjnie wielkości powierzchni zabudowy ani powierzchni użytkowej. W ich treści znajduje się mnóstwo niedookreślonych pojęć. Poza tym, naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się zaznaczyli także, iż decyzje ustalają warunki zabudowy dla dużych sklepów tj. o powierzchni sprzedaży od 500 do ponad 2000 m.kw. Działki, na których mają one zostać wybudowane nie są zaś objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązujące studium nie dopuszcza budowy obiektów wielkopowierzchniowych na tym terenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w stwierdziło przekroczenie terminu do wniesienia odwołania przez P. B., E. C., L. C. i H. K., natomiast po merytorycznym rozpoznaniu odwołania pozostałych osób, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium podniosło, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jak i właściciel innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stronami są zatem właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, może ich nie obejmować, a także rozciągać się na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji. O interesie prawnym innych, poza inwestorem, osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności tej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W ocenie SKO, organ I instancji mając na uwadze indywidualny charakter sprawy przeanalizował istnienie przymiotu strony u wnioskodawców zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanowiskiem judykatury. W oparciu o powyższe słusznie przyjął, że wymienionym przymiot taki nie przysługiwał. Nie został bowiem wykazany wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości czy też na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Konkludując Kolegium wskazało, że odwołujący się, podnosząc zarzut pozbawienia ich prawa strony, nie powiązali zarzucanych naruszeń prawa publicznego z chronionym prawnie interesem własnym jako osób trzecich. We wspólnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO B. J., J. D., P. B., Z. P., I. S. oraz H. K. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: - § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1580) przez ustalenie wskaźników z naruszeniem tych przepisów, - art. 15 K.p.a. przez zaniechanie przez organ II instancji rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, - art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i niewskazanie dowodów, na których organ się oparł. Skarżący podkreślili, że wnosili o wznowienie postępowania nie tylko z powodu pozbawienia ich w nim statusu strony, ale także z uwagi na wyjście na jaw istotnej dla sprawy okoliczności w postaci zagrożenia utraty przez targowisko bardzo dobrej lokalizacji, a dla nich pozycji na rynku. Podnieśli, że w sprawie "zatajone" zostało, iż w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją, będącego częścią placu targowego znajdują się potężne obiekty handlowe obsługiwane przez wąską ul. O. Na targowisku nie ma wytyczonych żadnych dróg wewnętrznych ani pożarowych, a znajdujące się na nim nieruchomości nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ich zdaniem, projekt analizy urbanistycznej jest powierzchowny i ogólnikowy. Poza tym, analizą nie objęto wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. SKO wniosło o odrzucenie skargi H. K., P. B. i Z. P. oraz o oddalenie skargi pozostałych skarżących. Kolegium wskazało, że zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się wyłącznie do decyzji kończącej postępowanie, o którego wznowienie skarżący wystąpili i która nie stanowiła przedmiotu oceny przez organ II instancji. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę P. B., Z. P., H. K. oraz J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując działalność administracji publicznej sąd czyni to pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem tej kontroli mogą być decyzje administracyjne. Poddając je ocenie z powyższego punktu widzenia sąd działa w granicach sprawy, nie będąc związanym podniesionymi w skardze zarzutami, wnioskami, jak również powołaną w niej podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Stwierdzając naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla kwestionowaną decyzję. Natomiast w razie zachodzenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu kontroli poddana została, wydana na skutek wznowienia postępowania, decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej ustalającej - na wniosek Stowarzyszenia "[...]" w S. – warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku hali kupieckiej spożywczo-przemysłowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr ewid.: 747/115, 747/40 i 773/3 w S. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. podpisane pod nim osoby wniosły o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją z dnia [...] września 2013 r., wskazując na pominięcie ich jako strony tego postępowania. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] wznowił przedmiotowe postępowanie. Następnie, po dokonaniu analizy okoliczności sprawy wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję, w której odmówił usunięcia z obrotu prawnego swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2013 r. Podstawą powyższego było ustalenie, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a zatem nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowisko to podzielone zostało przez organ odwoławczy, który w następstwie odwołania B. J., J. D., I. S. oraz D. K. utrzymał w mocy kwestionowaną nim decyzję. Przedmiotowe rozstrzygnięcia administracyjne zapadły na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.". Powyższy akt prawny, normując postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, nie określa równocześnie bezpośrednio kręgu stron tego postępowania. W związku z tym, krąg ten ustala się w oparciu o ogólny przepis postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poza tym, przy analizie, komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei wedle drugiej regulacji, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe wyprowadza się wniosek, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek. Przy czym, najczęściej przyjmuje się, że status taki przysługuje właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi, których dotyczy dana inwestycja, a w konkretnych przypadkach także właścicielom działek położonych dalej. Ocena istnienia interesu prawnego następuje przy wzięciu pod uwagę możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji. W każdym jednak przypadku musi istnieć konkretny przepis prawa, z którego taki interes prawny da się wyprowadzić. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że źródłem tego interesu muszą być regulacje materialnoprawne, przy czym niekoniecznie te z zakresu prawa administracyjnego, ale również mieszczące się w prawie cywilnym. Za taki przepis należy w szczególności uznać art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych [tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.09.1995 r. VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z 26.07.2013 r. II OSK 716/12, wyrok NSA z 6.07.2007 r., wyrok NSA z 1.06.2012 r. II OSK 473/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ]. Przy prowadzeniu rozważań co do legitymacji strony chodzi więc o uwzględnienie sytuacji, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. To zatem, czy dany podmiot - posiadający prawo do nieruchomości znajdującej się w bliższej lub dalszej odległości względem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja - ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla tejże inwestycji wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Jego istnienie zależy więc od ustalenia występowania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają określone ograniczenia w zagospodarowaniu określonej przestrzeni. Z uwagi na tak ogólnie ujęte ramy prowadzenia analizy, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu, kwestie te winny być poddane wnikliwemu rozważeniu z uwzględnieniem wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi bowiem o to, by nie wyeliminować z postępowania osoby, której rzeczywiście przysługuje legitymacja do brania w nim udziału. Analizując tymczasem kwestię stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., organ ten ograniczył się w istocie jedynie do zbadania parametru odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od działek stanowiących własność wnioskodawców. Nie poddał tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwych oddziaływań przedmiotowej inwestycji na te działki i sposób wykonywania przysługującego w stosunku do nich prawa własności. Potrzeba przeprowadzenia takiej pogłębionej analizy legitymacji procesowej wnioskodawców uzasadniona była na gruncie niniejszej sprawy tym bardzie, że podmiotom tym przysługuje prawo własności działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, bogate orzecznictwo sądowe odnoszące się do przedmiotowej problematyki zalicza zazwyczaj takie osoby do kręgu stron postępowania o warunki zabudowy. Należy wskazać, że obszar oddziaływania to teren, który w związku z realizacją określonej inwestycji może być narażony na pewne niedogodności w postaci np. zwiększonego zanieczyszczenia powietrza, intensywności zapachów, hałasu czy też ograniczeń w dopływie światła dziennego, a także uciążliwości natury radiacyjnej czy wibracyjnej. Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Opolu wyrażone w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. II SA/Op 641/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Stwierdzenie przez organ, że w danej sprawie podmiotowi przysługuje, mające umocowanie w przepisie prawa, uprawnienie do ochrony określonych wartości powoduje, że ma on w tej sprawie interes prawny. Odrębną zaś kwestią jest to, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych wartości te są naruszone przez działania innych podmiotów i czy te podmioty mogą swe zamierzenia realizować. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Ze względu na powyższe, kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Brak bowiem stosownych, a wskazanych wyżej ustaleń odnośnie do rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących, skutkuje przedwczesnością zajętego stanowiska o braku po stronie wnioskodawców przymiotu stron przedmiotowego postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Stanowi to o naruszeniu w postępowaniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie przymiotu strony w tym postępowaniu wymagało znacznie szerszego rozważenia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia niniejszego wyroku, na mocy którego Sąd uchylił decyzje: SKO z dnia [...] września 2014 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II tegoż orzeczenia Sąd – w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących B. J. i I. S. kwoty po 200 zł tytułem uiszczonych przez nie wpisów od skargi.