II SA/Rz 168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. nr 145 ze zm.), zwanej dalej ustawą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] września 2012r., nr [...] w sprawie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 1016/1 stanowiącej własność Z.P. i J.P. z wniosku J.D. i M.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchyliło wcześniej zapadłe w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, tj. decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji orzekł jak wskazano na wstępie. W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji J.D. i M.D. zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazanie zwrotu wpłaconej zaliczki z ustawowymi odsetkami od dnia wpłaty do dnia zwrotu kosztów oraz o uznanie prowadzonego postępowania przez Urząd Miasta w T. za celowo przewlekłe. Odwołujący podważyli zasadność obciążania ich przez Burmistrza T. kosztami sporządzenia opinii biegłych, poddali w wątpliwość kompetencje i merytoryczną wartość sporządzonej na potrzeby postępowania opinii. Zarzucili brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przez co ustalony jej stan faktyczny jest niepełny i uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji odpowiednich przepisów prawa materialnego, naruszając tym samym reguły wynikające z dyspozycji art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że stosownie do unormowania wynikającego z treści art. 29 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy przed podjęciem rozstrzygnięcia nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), co może okazać się niezbędne co do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela bądź właścicieli gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 613/07 Lex nr 469720). W aktach administracyjnych kontrolowanej instancyjnie sprawy zalega opinia dotycząca spływu wód opadowych w rejonie działek o nr ewid. 1016/1 i 1017/1 położonych w miejscowości K., gmina [...], województwo [...] sporządzona w czerwcu 2012 r., z której wynika, iż teren działki o nr ewid. 1016/1 (K.) został podniesiony o około 10-20 cm. Podniesienie terenu tej działki nie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie rozpatrywanej działki o nr ewid. 1017/1 (K.). Naturalny kierunek spływu powierzchniowego wód opadowo-roztopowych zorientowany jest z północnego-zachodu na południowy wschód, tj. wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ewid. 1016/1 i 1017/1 w miejscowości K. (w kierunku naturalnego odbiornika wód opadowo - roztopowych, tj. potoku C. - działka nr ewid. 1208 w miejscowości K.). Budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. 1016/1 w miejscowości K. nie wpłynęła niekorzystnie poprzez wzrost ilości wód opadowo - roztopowych na tereny w bezpośrednim sąsiedztwie, ponieważ powierzchnie o zmniejszonej chłonności na terenie na terenie działki 1016/1 położonej w K. (m.in. połacie dachowe) odwadniane są poprzez kanalizację deszczową z odprowadzeniem przechwyconych wód opadowo - roztopowych do potoku C. W konkluzji niniejszej opinii stwierdzono, iż szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na gruncie działki o nr ewid. 1017/1 położonej w miejscowości K. w związku ze zmianą zagospodarowania terenu działki o nr ewid 1016/1 w konkretnym przypadku nie wystąpił. Odnosząc się natomiast do poruszanej w odwołaniu kwestii kosztów niniejszego postępowania organ II instancji stwierdził, iż w tym przedmiocie Burmistrz T. ma obowiązek wydać odpowiednie postanowienie zaskarżalne do Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowienie w trybie art. 264 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 262 § 1 k.p.a., na zasadzie którego stronę obciążają tylko te koszty, które wynikły z jej winy, bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z poglądami doktryny przedmiotu kosztami obciążającymi stronę nie mogą być koszty opinii biegłego (nawet powołanego dodatkowo na żądanie strony). Przeprowadzenie dowodu jest bowiem ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. J. i M.D. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo materialne oraz o udzielenie ochrony prawa własności posiadanej nieruchomości w oparciu o przepis art. 144 k.c. Ponadto wnieśli o uchylenie postanowienia Burmistrza T. z dnia [...] października 2011r. uznające za pozbawioną podstaw merytorycznych i nakazanie zwrotu wpłaconej zaliczki z ustawowymi odsetkami od dnia wpłaty do dnia zwrotu środków Przedmiotowemu postępowaniu zarzucili: 1. obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust 3 ustawy poprzez: - sformułowanie decyzji w sposób lakoniczny; nie uwzględnienie wszystkich materiałów dowodowych, a to materiału dowodowego fotograficznego oraz braku odniesienia się do nich; zlecenie ekspertyzy firmie opiniodawczej nieposiadającej wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii; zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zwiększenia przepływu wód gruntowych przez działkę nr 1017/1 w wyniku znacznego podwyższenia terenu na działce nr 1016/1; zaniechanie oparcia rozstrzygnięcia sporu o bezwzględną wartość podwyższenia działki nr 1016/1 przez jej nawiezienie ziemią na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej określającej poziom terenu i skutki zwiększenia przepływów wód gruntowych przez działkę nr 1017/1 2. obrazę art. 264 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Burmistrza T. postanowienia z dnia [...] października 2011 r. uniemożliwiając wniesienie na to postanowienie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów uznać należy, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący i nadal pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa wyżej przedstawionych. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Wedle art. 29 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą na gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmiany w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt burmistrz lub prezydent miasta, może w decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający dla jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem, a szkodą (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 3.12.2009 r. sygn. akt II SA/Bk 609/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się też, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może ona polegać między innymi na zmianie naturalnego ukształtowania terenu np. poprzez nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięciu ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu z kostki brukowej podjazdów i chodników, wzniesienie betonowego ogrodzenia, a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.02.2008 r. sygn. akt II SA/Lu 880/07) LEX nr 466028). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J.D.i M.D. z dnia [...] lutego 2011 r., w którym domagają się przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na ich działce nr 1017/1 położonej w K. w wyniku podwyższenia terenu i wykonania betonowego ogrodzenia. Wskazał, że sąsiad winien odprowadzać nadwyżki wód gruntowych tak, aby nie dostawała się ona na działkę wnioskodawców. Bezsporne jest, że nieruchomość nr 1016/1 stanowiąca własność Z.P. i J.P. w 2010 r. została ogrodzona, w tym również wzdłuż granicy z działką nr 1017/1 właścicielami, której są J.D. i M.D. Okoliczność ta została zgodnie przyznana na rozprawie przed Sądem tak przez skarżących jak i obecnych uczestników Z.P. i J.P. Organ I instancji w dniu 20 kwietnia 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, co zostało udokumentowane w stosownym protokole. Z wyjaśnień J.P. zawartych ww. protokole wynika, że wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są do 2 studzienek i docelowo do rzeki [...] Dodał też, że działka J. i M.D. w stosunku do drogi powiatowej jest niżej położona. Komisja w dniu oględzin nie stwierdziła wystąpienia szkód na działce J. i M.D. Do protokołu z rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] września 2011 r. M.D. złożył kategoryczny wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Kolejna rozprawa administracyjna została przeprowadzona w terenie w dniu 8 maja 2012 r., podczas której wykonane zostały zdjęcia obydwu działek i dołączone do materiału dowodowego sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się opinia z czerwca 2012 r. dotycząca spływu wód opadowych w rejonie działek nr 1016/1 i 1017/1 w miejscowości K. gmina T. sporządzona przez mgr inż. M.G. z specjalności wodno – melioracyjnej. W opinii, biegły jako zakres opracowania, wskazał na konieczność wykazania, czy zgłoszone przez J.D. i M.D. podwyższenie terenu działki nr 1016/1 (własność Z. i J.P.) oraz ewentualna zmiana kierunku ich ukształtowania w stosunku do stanu pierwotnego wpływa negatywnie na zagospodarowany teren działki J.i M.D. (działka nr 1017/1) i ocena czy poprzez naruszenie stanu wody na gruncie wystąpiły szkody na tym terenie. Biegły stwierdził, że naturalny kierunek spływu wód opadowych oraz gruntowych zorientowany jest z północnego zachodu na południowy wschód to jest w kierunku potoku [...] (dz. nr 1208 – K.). Kierunek spływu powierzchniowego wód opadowych wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr 1016/1 i 1017/1 wyklucza możliwość wpływu podniesienia terenu działki nr 1016/1 na zmianę stanu wody na gruncie to jest na działce nr 1017/1 w K. Działka nr 1016/1 własność Z. i J.P. została uzbrojona w kanalizację deszczową, która odprowadza wody opadowe z powierzchni o zmniejszonej chłonności (do których należy działka 1017/1), to jest między innymi z połaci dachowych do potoku. Biegły wykluczył, aby wykonane ogrodzenie i podwyższenie terenu działki Z. i J.P. miały wpływ na zalewanie piwnic w domu mieszkalnym skarżących. Stwierdzenie, które zawarł w opinii biegły znajduje potwierdzenie w dołączonej do tej opinii mapie, pokazującej położenie działek względem siebie oraz w takiej samej odległości od potoku [...]([...] – nazwa potoczna), który jest położony poniżej ww. działek, a one są nachylone w stosunku do tego potoku. Skoro ogrodzenie pomiędzy działkami zostało wybudowane bez zakłócenia naturalnego spływu wód na tym terenie. Biegły ocenił też rozwiązanie gospodarki wodami opadowymi budynków znajdujących się na działce nr 1016/1, a także stwierdził brak wpływu podwyższenia działki na zmianę stosunków wodnych w aspekcie wykazania szkodliwego oddziaływania na działkę skarżących. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartych w licznych pismach składanych w trakcie postępowania administracyjnego nie można stwierdzić, że opinia nie została sporządzona w zgodzie z zakresem przedmiotowym prowadzonej sprawy administracyjnej, a zakres tej sprawy został wyznaczony wnioskiem skarżących z dnia 15 lutego 2011 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że oględziny działek odbywały w trakcie opadów i dwa dni po opadach. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wszystkie elementy, wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. to jest uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Podkreślenia wymaga tu jednak, że organ nie ograniczył się jedynie do mechanicznego przepisania przepisów prawnych ale dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście możliwości wystąpienia przesłanek uzasadniających podjęcie działań z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że strony miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, dowodów, a organ nie czynił trudności w ich udostępnieniu, dlatego też organ działał w zgodzie z art. 81 k.p.a., gdyż strony miały możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Ocena danej okoliczności ustalonego stanu faktycznego sprawy nastąpiła na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co czyni zadość warunkom wynikającym z art. 80 k.p.a. Nadto organ na każdym etapie postępowania stwarzał możliwość czynnego udziału stronom zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powoduje, że za bezskuteczne należy uznać zarzuty skargi, co do niewyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zwrócił też uwagę na brak tożsamości sprawy administracyjnej, do czego został zobowiązany decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...]. Wobec przyjęcia, że organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny, Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy, prawidłowo zastosowały art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odmawiając nałożenia wykonania obowiązku przywrócenia stanu wody na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W podsumowaniu Sąd zwraca uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania., jednak musi zawsze wykazywać, ze wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 7.12.2011 r. sygn. akt I OSK 4/11, LEX nr 1149372). Sprawa kosztów postępowania administracyjnego wykracza poza zakres niniejszej sprawy wyznaczony przedmiotem zaskarżenia, którym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymieniona na wstępie. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i oddalił ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a.