II SA/Rz 1700/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. M. i A. M. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 lipca 2023 r. nr I-III.7721.7.7.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących K. M. i A. M. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 10 lipca 2023 r. nr I-III.7721.7.7.2023 Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K.M. i A.M. (dalej: "Wnioskodawcy"/ "Skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta"/"organ I instancji") z 15 lutego 2023 r. AB.6740.3.36.2021 wydanej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdzającej, że decyzja Starosty z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr 286/2017 została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. nie może być uchylona - uchylił w całości: zaskarżoną decyzję, poprzedzające ją postanowienie Starosty z 22 listopada 2022 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz postanowienie Starosty z 16 grudnia 2022 r. o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia wynika, że Starosta decyzją z 26 kwietnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący - właściciele nieruchomości sąsiedniej, wnioskiem z 15 kwietnia 2021 r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z 18 maja 2021 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania, a Wojewoda utrzymał w mocy to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej; "Sąd"/"WSA") wyrokiem z dnia 10 marca w 2022 r. sygn. II SA/Rz 1599/21 uchylił postanowienie Wojewody. Stosując się do wytycznych Sądu, Wojewoda pouczył wnioskodawców i wyznaczył im 30-dniowy termin na złożenie stosownego wniosku. Po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty z 18 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Starosta, postanowieniem z 22 listopada 2022 r., przywrócił Skarżącym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, po czym postanowieniem z 16 grudnia 2022 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr 286/2017 z 26 kwietnia 2017 r. Po analizie materiału dowodowego, opisaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2023 r. orzekł, że decyzja własna z 26 kwietnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a. nie może być uchylona. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnieśli zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości zaistniałych w przy wydaniu decyzji z 26 kwietnia 2017 r., nie kwestionując prawidłowości wydania postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ani prawidłowości wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z 10 lipca 2023 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchyleniu poprzedzających ją postanowień o przewróceniu terminu oraz o wznowieniu postępowania. Stwierdził, że decyzja Starosty nie można zostać w obrocie prawnym, gdyż narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu wymagającym jej uchylenia. Naruszenie to polegało na niezbadaniu przez organ I instancji kwestii braku winy Skarżących w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda zauważył, że organ I instancji przywracając termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, przywracając termin automatycznie. Nie sposób zatem ustalić, jakie przesłanki zadecydowały o tym, że pomimo stwierdzonego niewątpliwie uchybienia terminu przez Skarżących, organ przewrócił ten termin na wniosek Skarżących. W ocenie Wojewody obowiązkiem organu I instancji było dokonanie oceny przesłanek braku winy w uchybieniu terminu. Skoro zatem organ ten orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i bez dokonania oceny materiału dowodowego, to wydane w ten sposób postanowienie, jako naruszające prawo, musi zostać uchylone na mocy art. 142 K.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem badanie prawidłowości przedmiotowego postanowienia mogło zostać dokonane jedynie wraz z rozpatrzeniem odwołania od decyzji. W konsekwencji uchylenia postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie organ uchylił również postanowienie o wznowieniu postępowania jako wydane przedwcześnie, a także decyzję wydaną na skutek przedwczesnego wznowienia postępowania. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, mimo braku przestanek do zastosowania tego przepisu tj. braku uchybień wytkniętych przez organ odwoławczy, - art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także postanowienia o wznowieniu postępowania, pomimo że strona nie kwestionowała tych postanowień w odwołaniu od decyzji - art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej wydane postanowienia oraz decyzje organu I instancji, co było działaniem na niekorzyść strony, stanowiącym naruszenie zakazu reformationis in peius. W piśmie z 10 października 2023 r. Wojewoda ustosunkował się do treści sprzeciwu. Wskazał, że przepis art. 142 K.p.a. należy wykładać odwołując się do zasady ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady wystarczającym jest, kiedy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis a odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia ale wystarczy kiedy wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji ( art. 128 K.p.a.). Oceniając możliwość wzruszenia niezaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał, że miał na uwadze art. 77 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W ocenie Wojewody nie ma żadnego racjonalnego powodu do formułowania twierdzeń, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzania kontroli niezaskarżonych postanowień, tylko w przypadku, gdy takie żądanie strona zamieści we wniesionym odwołaniu. Uprawnienie organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżonych postanowień, które zapadły przed organem pierwszej instancji daje samo wniesienie odwołania. Dotyczy to również sytuacji, gdy strona w odwołaniu nie zamieściła w sposób wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Przepis art. 142 K.p.a. reguluje bowiem uprawnienia strony postępowania, a nie kompetencji organu odwoławczego, tym samym jeśli w toku postępowania odwoławczego okaże się, że niezaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, organ powinien je zmienić lub usunąć z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : sprzeciw jest uzasadniony. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Skarżący wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z 26 kwietnia 2017 r. Decyzją tą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jako podstawę wznowienia Skarżący wskazali okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z 18 maja 2021 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania, z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez Wojewodę postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. Po rozpoznaniu skargi Wnioskodawców, WSA wyrokiem z dnia 10 marca w 2022 r. sygn. II SA/Rz 1599/21, uchylił postanowienie Wojewody. Sąd stwierdził, że postępowanie zakończone wymienionym orzeczeniem toczyło się w okresie pandemii, wobec czego w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid- 19 (...) (Dz. U z 2023 r., poz. 1327) normujące szczególne zasady zawiadamia stron o terminach do dokonania czynności, o których mowa w art. 15zzzzzn2 tej ustawy oraz wyznaczania dodatkowych terminów na złożenie stosownych wniosków. W wykonaniu wytycznych, Wojewoda zawiadomił Wnioskodawców, że uchybili terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania i wyznaczył im 30-dniowy termin na złożenie stosownego wniosku. Wnioskodawcy złożyli wniosek o przywrócenie terminu. W związku z tym Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty z 18 maja 2021 r. (odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta, postanowieniem z 22 listopada 2022 r., przywrócił Skarżącym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Postanowienie to, z mocy art. 59 § 1 zd. drugie K.p.a. nie podlegało zaskarżeniu. Wobec tego Starosta postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr 286/2017 z 26 kwietnia 2017 r. i po przeprowadzeniu postępowania, opisaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2023 r. orzekł, że decyzja własna z 26 kwietnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a. nie może być uchylona. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Wnioskodawcy i wnieśli odwołanie formułując zarzuty wyłącznie pod adresem decyzji. Wojewoda rozpoznając to odwołanie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchyleniu poprzedzających ją postanowień o przywróceniu terminu oraz o wznowieniu postępowania. Decyzja ta jest przedmiotem sprzeciwu. II. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ogranicza się zatem jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 959/21). Innymi słowy, sąd ocenia jedynie czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. III. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że jest on uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 138 § 2 K.p.a. Jest tak dlatego, ponieważ Wojewoda korzystając z tej podstawy prawnej, uchylił postanowienia Starosty, które nie zostały zaskarżone przez stronę tego postępowania, a w związku z tym nie podlegały weryfikacji przez organ odwoławczy w trybie zwyczajnym. Zwłaszcza, że weryfikacja tychże postanowień pozbawiła stronę korzystnej sytuacji procesowej, którą strona uzyskała na skutek orzeczenia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Należy zwrócić uwagę, że organ wydający postanowienie na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. jest tym orzeczeniem związany. Wynika to z art. 110 § 1 K.p.a. stosowanego odpowiednio do postanowień, na podstawie art. 126 K.p.a. Równocześnie trzeba wskazać, że w kodeksie postępowania administracyjnego, inaczej niż ma to miejsce np. w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 165 P.p.s.a.), nie uregulowano w sposób ogólny zasad zmiany postanowień. Jedynie w odniesieniu do postanowień dowodowych przewidziano, że organ zachowuje prawo do zamiany tych postanowień w każdym stadium postępowania (art. 77 § 2 K.p.a.), co jest uzasadnione koniecznością realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). Nie można jednak poprzez wnioskowanie na podstawie tego wyjątku - tak jak uczynił Wojewoda w rozpoznawanej sprawie - wywodzić uprawnień organu administracji do zmiany wszelkich postanowień, nie związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego, w każdym czasie, wedle swobodnego uznania organu. Przeciwnie, organ wydający orzeczenie jest nim związany od chwili jego doręczenia bądź ogłoszenia ( art. 110 §1 K.p.a.) a inicjatywa w kwestii wyrażenia woli co do ewentualnej weryfikacji tego orzeczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, należy wyłącznie do strony postępowania. Strona może zainicjować postępowanie odwoławcze wnosząc stosowny środek zaskarżenia z tym zastrzeżeniem, że postanowienie, od którego nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji - art. 142 K.p.a. Wobec tego postanowienie, od którego nie służy zażalenie może zostać zmienione bądź uchylone przez organ odwoławczy jedynie w sytuacji opisanej w art. 142 K.p.a., tj. gdy strona zaskarży to postanowienie wraz z wniesionym odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Sąd stwierdza, że przepis ten wyraźnie skierowany do strony postępowania, kreuje jej prawo do zaskarżenia niezaskarżalnych samodzielnie postanowień i uzależnia możliwość weryfikacji tychże postanowień od woli i aktywności strony. Konstatacja ta pozostaje aktualna do czasu, kiedy ewentualne nieprawidłowości zaistniałe przy wydaniu postanowienia nie okażą się na tyle istotne, aby zaktualizowała się możliwość podjęcia przez organ działania z urzędu w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym zakres możliwości działania organu odwoławczego jest ograniczony. Z jednej strony - koniecznością wyczekiwania na zainicjowanie tego postępowania przez stronę postępowania, poprzez wniesienie środka zaskarżenia, bez której to inicjatywy organ nie ma możliwości działania w sprawie z urzędu. Z drugiej strony - organ odwoławczy ograniczony jest zasadą niedziałania na niekorzyść strony odwołującej się. Zatem słusznie podnoszą Skarżący, że możliwość wniesienia odwołania obwarowana została gwarancją dla strony, że jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu na skutek wniesienia odwołania. Oczywiście, jedynie w ramach zakreślonych w art. 139 K.p.a., tj. tak długo, jak długo w sprawie nie zostanie stwierdzone rażące naruszenie prawa czy też interesu społecznego. Zatem dopóki w sprawie nie zaistnieją okoliczności uzasadniające twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa uprawniające organ do zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych - organ odwoławczy, prowadzący postępowania w trybie zwyczajnym, obowiązany jest respektować wolę strony co do zakresu wnoszonego przez nią środka zaskarżenia. Za wadliwe należy więc uznać uzurpowanie sobie przez organ odwoławczy prawa do kontroli tych orzeczeń, których strona nie zaskarżyła. Na tym etapie postępowania to strona ma prawo decydować czy poddaje weryfikacji orzeczenie, z którego nie jest zadowolona, czy też korzysta z faktu związania organu wydanym orzeczeniem, nie wszczynając postępowania odwoławczego. Reasumując stwierdza, że uchylając postanowienie Starosty z 22 listopada 2022 r., które wydane zostało na wniosek Skarżących na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. i w odwołaniu od decyzji nie było przez stronę zaskarżone, Wojewoda w istotny sposób naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Także brak jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów sformułowanych pod adresem decyzji Starosty z dnia z 15 lutego 2023 r. i wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), świadczy o naruszeniu tego przepisu. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł), orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.