II SA/Rz 1747/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą R.P. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem W.K. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższe organ I instancji zwrócił uwagę na dwie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Po pierwsze W.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Okoliczność ta w ocenie organu uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po wtóre, W.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z kolei wypełnia negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia z art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ nadmienił, że żona wymienionego jest osobą schorowaną i wymaga stałego leczenia oraz opieki, jednak posiada jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniosła w nim, że od kilku lat opiekuje się chorymi rodzicami oraz wskazała, że art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., na którym organ oparł decyzję, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Wskazała również, powołując się na orzecznictwo sądowe, że fakt, iż małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza przyznania świadczenia na rzecz innych osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy ze względów obiektywnych głównie zdrowotnych osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza odnośnie wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności podopiecznego. SKO stwierdziło jednak, że przeszkodzą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i przyznanie świadczenia nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r., a także brak zastosowania art. 30 pkt 3 u.ś.r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wystarczającą podstawą odmowy przyznania świadczenia nie jest również w ocenie skarżącej stan zdrowia jej mamy. Skarżąca podniosła, że M.K. jest osobą niepełnosprawną, cierpi na przewlekłe, nadżerkowe zapalenie błony śluzowej żołądka, napadowe migotanie przedsionków, jest chora na niedokrwistość serca, nadciśnienie tętnicze, hipercholestrolemie, ma torbiele na nerce, przewlekłe zawroty głowy, żylaki nóg a ponadto poważne kłopoty z pamięcią, niesprawne kolana - nie może się poruszać, chore oczy i problemy neurologiczne. Podkreśliła, że stan matki jest bardzo zły. Matka wymaga stałej opieki, w związku z czym nie może sprawować opieki nad ojcem. Skarżąca wskazała również, że w związku z pogarszającym się zdrowiem mamy podejmuje starania o uzyskanie orzeczenia o aktualnym stopniu tej niepełnosprawności, aby nie było wątpliwości co do zasadności przyznania zasiłku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 tej ustawy 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) ust. 5: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się córka wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżąca w związku z opieką nad ojcem nie podejmuje zatrudnienia. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Organ II instancji stwierdził natomiast istnienie drugiej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie fakt, że obowiązek opieki nad ojcem wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony – matki skarżącej, która jak ustaliły organy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym. Swoje stanowisko Kolegium oparło na powołanych wyrokach NSA. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Podkreślić należy, że wyrok wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej w sprawie, w której nie został wydany, a może stanowić jedynie pogląd wyrażony w sprawie. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za taką wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwolą na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tą opiekę sprawującym. W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej. Na potrzebę takiej wykładni zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). Ponadto Sąd zwraca uwagę, że trzymanie się w omawianym przypadku wykładni językowej, w sytuacji gdy jednocześnie na tle innych przepisów u.ś.r. wielokrotnie odstępowano od jej wyników, wydaje się nieuzasadnione. Nie można bowiem zapominać, że na tle analizowanej ustawy wyniki wykładni celowościowej i systemowej wielokrotnie podważyły wyniki wykładni językowej. Jako przykład Sąd wskazuje na odstąpienie od językowego brzmienia stanowiącego również podstawę niniejszego rozstrzygnięcia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przy którego interpretacji na podstawie wykładni językowej organy wielokrotnie wywodziły, że małżonek wymagającego opieki może skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie pod warunkiem legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero przeprowadzona przez sądy wykładnia doprowadziła do przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., na który powołuje się organ II instancji powinien być, rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2864/12, wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12). Innym przypadkiem zastosowania wykładni celowościowej jest interpretacja art. 17 ust. 1 lit. a u.ś.r. ustanawiającego negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednym z wymienionych w tym przepisie świadczeń, zrelatywizowana w drodze wykładni do przyznanie wnioskodawcy prawa wyboru jednego ze świadczeń. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonkę opieki nad niepełnosprawnym mężem, nieusprawiedliwionym czyni pozbawienie córki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z tego tylko powodu, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że ojciec skarżącej ma 89 lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, pozostaje w stałym leczeniu z powodu choroby serca, nadciśnienia tętniczego, zwyrodnienia stawowego, niedokrwienia mózgu, ma problemy z chodzeniem, nie wychodzi z domu, wymaga stałej, całodobowej opieki i pielęgnacji przez 7 dni w tygodniu ze strony innych osób. Opieka polega na wykonywaniu wszystkich czynności związanych z higieną osobistą tj. myciu całego ciała, obcinaniu włosów, paznokci, goleniu, zmianie odzieży i bielizny pościelowej, prowadzeniu do toalety, podmywaniu, masowaniu, rozruszaniu stawów, układaniu do snu, podawaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu odzieży, bielizny pościelowej, prasowaniu. W odwołaniu skarżąca dodatkowo podniosła, że ojciec jest po przebytym zatorze płucnym, cierpi na miażdżycę, niewydolność serca, zawroty głowy, ma kłopoty z pamięcią, koncentracją, ciągle zdarzają mu się omdlenia, cierpi na nadciśnienie, reumatyzm i niedosłuch. Jego żona, która w świetle decyzji organu II instancji powinna się nim opiekować ma 79 lat i według orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ma naruszoną sprawność organizmu wymagającą częściowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych. W toku postępowania ustalono dodatkowo, że jest w stałym leczeniu z powodu choroby serca, nadciśnienia tętniczego, zwyrodnienia stawów, niedowidzi z powodu jaskry, nie jest w stanie opiekować się mężem. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka w związku ze schorzeniem wzroku przyjmuje zastrzyki, po których nie może dźwigać, w związku z powyższym nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. W skardze dodatkowo podniosła, że w związku z licznymi dolegliwościami wystąpiła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Porównanie stanu niepełnosprawności ojca skarżącej i możliwości fizycznych jego żony budzi wątpliwości co do realności sprawowania tak wyznaczonych obowiązków opiekuńczych. Sąd nie może przejść obojętnie obok tego. Zwrócić dodatkowo należy uwagę na to, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat, a tyle lat ukończyła żona wymagającego opieki, jest traktowane przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. W świetle powyższego decyzja organu II instancji nie wyjaśniająca powyższych kwestii jest przedwczesna. Jednocześnie Sąd stwierdza, że zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem. Złożyła oświadczenie, że zrezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w orzecznictwie sądów przyjmuje się jako wystarczające do stwierdzenia braku zbiegu świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r. III SA/Kr 938/21). Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. p.p.s.a. Postępowanie było wolne od opłat.