II SA/Rz 1758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej nakazującej sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącej B. G. kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi BG jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [.] z dnia [.] października 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [.] w piśmie z dnia 5 marca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 2739 przy ul. [.] w [.] prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał BG i MG prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ww. inwestycji. Decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji w terminie do 31 lipca 2015 r. W piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. BG zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę ww. decyzji i przedłużenie terminu do wykonania obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jak podała, wystąpiła o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości kalenicy, ale na taką zmianę zgodę wyrazić muszą sąsiedzi, a w razie jej braku i odmowy zmiany przez organ decyzji, będzie wnosić środki odwoławcze. To zaś wymaga czasu. Decyzją z dnia [.] września 2015 r. nr [.], PINB w [.] odmówił zmiany ww. decyzji. Wyjaśnił, że wniosek BG podlegał rozpoznaniu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a do takiej zmiany decyzji potrzebna jest m.in. zgoda stron. Tymczasem MC oraz S i ES zgody takiej nie wyrazili. W odwołaniu BG zarzuciła przedwczesność podjętego rozstrzygnięcia, gdyż nie zakończyło się jeszcze postępowanie w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Nie przeprowadzono też rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia stanowiska stron postępowania i nie rozważono przesłanki słusznego interesu społecznego i interesu strony postępowania wnioskującej o zmianę decyzji. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu, że w obecnej chwili, wobec braku zgody stron, nie ma możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie BG, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, a także przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) nierozważenie przesłanki słusznego interesu społecznego i interesu strony, 2) naruszenie art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia stanowiska stron postępowania w sytuacji, gdy skarżąca jest narażona na starty finansowe wynoszące około 40 000 zł, a odstępstwa od ustalonych warunków zabudowy są minimalne; prowadzone są zaś między stronami rozmowy w sprawie wyrażenia zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Jak podano na wstępie, ostateczną decyzją z dnia [.] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r., nałożył na BG i BG obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 2739 przy ul. [.] w [.], uwzględniającego istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, wynikające z dotychczas wykonanych robót w terminie do 31 lipca 2015 r. Podstawą materialnoprawną w/w decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Pismem z dnia 28 lipca 2015 r., które wpłynęło do PINB tego samego dnia, skarżąca zwróciła się do organu "o przesunięcie terminu przedłożenia projektu budowlanego zmiennego", którego obowiązek przedłożenia nałożono decyzją z dnia [.] marca 2015 r. Jak podała, termin wynikający z decyzji nie może być dotrzymany, gdyż został złożony wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, a na taką zmianę potrzebna jest zgoda sąsiadów. Jeśli decyzja w tamtym przedmiocie będzie odmowna, będzie musiała złożyć odwołanie, a na to potrzebny jest czas. Poprosiła o przesunięcie terminu do dnia 30 listopada 2016 r. Po ustaleniu przez PINB m.in., że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy został złożony w Urzędzie Miasta [.] w dniu [.] maja 2015 r. i jaki jest stan tamtego postępowania, organ pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania o złożonym wniosku i że mają one – w myśl art. 10 K.p.a. – prawo do zapoznania się z całością akt niezbędnych do wydania decyzji oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym wniosku pani BG. Po otrzymaniu powyższego zawiadomienia, niektóre strony złożyły do akt oświadczenia, że nie wyrażają zgody na przedłużenie terminu. Jako podstawę swej decyzji z dnia [...] września 2015 r. PINB wskazał przepis art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozpatrując odwołanie [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] podkreślił zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 K.p.a. i że zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Po dokonaniu kwalifikacji decyzji PINB z dnia [.] marca 2015 r. organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana tej decyzji mogłaby nastąpić jedynie w trybie art. 155 K.p.a., a do tego potrzebna się zgoda pozostałych stron postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie trzy strony nie wyraziły takiej zgody. Umknęło organom obydwu instancji, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10 – Lex nr 1123114, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 845/12 – Lex nr 1270439 czy wyrok tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 387/13 – Lex nr 1332830 i inne). Jak się podkreśla z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że organ nakłada obowiązki, określając termin ich wykonania. W treści tego przepisu ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Skoro termin ten ma charakter procesowy to przyjmuje się, że jeśli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony – stosownie do art. 58 K.p.a. Skoro zaś omawiany termin ma charakter procesowy, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchamiania trybu z art. 155 K.p.a., ale też i z art. 154 K.p.a. Trzeba mieć na względzie, że są to tryby nadzwyczajne a przedłużenie terminu o charakterze procesowym nie wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Stosownie do art. 123 § 1 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (zob. uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). Mając na uwadze treść pisma skarżącej z dnia 28 lipca 2015 r. nie budzi wątpliwości, że zgodnie ze wskazaniem inwestorki należało go potraktować jako wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego – i to tym bardziej, że został od zgłoszony przed upływem tego terminu wyznaczonego w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Błędna wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i potraktowanie terminu wyznaczonego stronie w decyzji wydanej na tej podstawie prawnej jako terminu materialnego spowodowała bezpodstawne uruchomienie trybu nadzwyczajnego i wydanie w tym trybie decyzji bez ustawowego umocowania i w konsekwencji rozpoznanie wniosku o przedłużenie terminu o charakterze procesowym zamiast na podstawie art. 123 § 2 K.p.a. - w trybie art. 155 K.p.a. Organy naruszyły więc zarówno prawo materialne jak i procesowe, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej, gdyż przeprowadzenie wnioskowanych w skardze dowodów nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione powody, które należało uwzględnić z urzędu w pierwszej kolejności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu, mając przy tym na uwadze, że zgodnie z § 2 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis należny od skargi wynosił 200 zł a nie 500 zł. Dlatego też w pkt III wyroku zasądzono zwrot nadpłaconej części wpisu na podstawie art. 225 P.p.s.a..