II SA/Rz 1785/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B.S. (dalej: "Skarżący") jest wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwany dalej: "k.p.a.") postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołań. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. W dniu [...] maja 2021 r. organ ten wydał decyzję: - nr [...] nakazującą A Sp. z o.o. usunięcie odpadów o rodzaju 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z działki oznaczonej nr. [...] obr. [...] jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w terminie do 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez usunięcie całej ilości nawiezionych na działkę odpadów, doprowadzając do ukształtowania terenu sprzed nawiezienia; - nr [...] nakazującą A sp. z o.o. usunięcie odpadów o rodzaju 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z działki oznaczonej nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w terminie do 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez usunięcie całej ilości nawiezionych na działkę odpadów, doprowadzając do ukształtowania terenu sprzed nawiezienia; - nr [...] nakazującej A sp. z o.o. usunięcie odpadów o rodzaju 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z działek oznaczonych nr. [...] i [...] obr. [...] jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w terminie do 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez usunięcie całej ilości nawiezionych na działkę odpadów, doprowadzając do ukształtowania terenu sprzed nawiezienia. Odwołania od powyższych decyzji (jednym pismem) złożył B.S. domagając się ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wraz ze zobowiązaniem organu do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie wskazane w tym przepisie podmioty mogą być stroną postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, podczas gdy krąg stron powinien być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Wskazał nadto na naruszenie przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu z powołaniem się na brak interesu prawnego. W niniejszym postępowaniu interes prawny wywodzony jest z prawa własności i zakazu immisji, który uzasadnia przyznanie statusu strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań. Powołując się na art. 134 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Wyjaśniło także, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródeł tego interesu należy doszukiwać się w ustawach materialno-prawnych a taką jest np. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2021 r., poz. 779). Brak interesu prawnego przesądza o braku legitymacji do wniesienia odwołania. SKO podało, że interes prawny przesądzający o przyznaniu statusu strony w postępowaniu z art. 26 ustawy o odpadach posiadają posiadacz odpadów - ustalony zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, gdyż na posiadaczu ciąży ustawowy obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz władający powierzchnią ziemi na której te odpady się znajdują, gdyż to on na mocy art. 26 ust.4 ustawy o odpadach jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, w przypadku gdy posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości z której jest obowiązany usunąć odpady. Organ stwierdził, że B.S. nie jest żadnym z wskazanych wyżej podmiotów i nie posiada legitymacji do wniesienia odwołań od w/w decyzji. Skargę na powyżej opisane postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.S. domagając się jego uchylenia i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że wniesienie odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczy treść zaskarżonej decyzji, a także dokonanie błędnego ustalenia mimo braku występujących w sposób oczywisty przesłanek, które mogłyby wskazywać na brak po stronie odwołującego przymiotu strony; - art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że interes prawny uprawniający do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym może wynikać wyłącznie z regulacji materialnoprawnej będącej podstawą prowadzonego postępowania, podczas gdy interes prawny w rozumieniu art 28 k.p.a. można wywieść również z innych norm prawa materialnego, nawet tych wychodzących poza zakres regulacji prawa administracyjnego. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten określa zamknięty katalog stron postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Tymczasem wskazuje on jedynie, wobec kogo wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję nakazującą usunięcie odpadów, co nie jest jednoznaczne z wyznaczeniem możliwego do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie odpadów, który to krąg ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący podał, że o wydaniu decyzji dowiedział się dzięki udostępnieniu mu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie na podstawie art. 28 k.p.a. przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, które Prezydent Miasta [...] prowadził pod sygn. akt [...], [...], [...]. Wielokrotnie składał wnioski o uznanie go za stronę w prowadzonym postępowaniu, które nie zostały uwzględnione przez organ. Skarżący podkreślił, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia, bądź gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego, umorzyć postępowanie na podstawie art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...] (działki o nr. ewid. [...], [...], [...] obr.[....]), które są usytuowane w sąsiedztwie działek o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [....], a których dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Gromadzenie odpadów na wskazanych wyżej działkach miało bezpośredni wpływ na komfort i zakres korzystania przez niego - jako właściciela sąsiedniej nieruchomości - z jego własności. Nawiezienie odpadów na wskazane wyżej działki spowodowało zmianę w zakresie kierunku spływu wód na gruncie doprowadzając do zalewania jego działek. Szkody te były wymierne i polegały na uniemożliwieniu mu normalnego korzystania z jego nieruchomości, w szczególności poprzez utrudnienie dojazdu do działki [...] (który ma miejsce przez działki [...] i [...]), wdzieranie się wody na podjazd nieruchomości (na działce [...]) oraz realnej groźby wdarcia się wody do usytuowanego na działce [...] budynku mieszkalnego. Te okoliczności doprowadziły do naruszenia prawa własności jego nieruchomości. Powołując się na art. 140 i art. 144 kc Skarżący stwierdził, że posiada interes prawny i powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie usunięcia odpadów. Udział w tym postępowaniu umożliwiłby mu dokonywanie wszelkich czynności, które ustawodawca przyznał stronie postępowania administracyjnego w celu umożliwienia jej ochrony swoich interesów. Interesem zaś w tym wypadku - nie jedynie faktycznym ale również prawnym, na co wskazuje brzmienie art. 140 i 144 kodeksu cywilnego - było prawo własności i zakaz immisji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli zakwestionowanego skargą postanowienia Sąd stwierdził, że powinno ono zostać usunięte z obrotu prawnego. Kolegium w podstawie prawnej postanowienia przyjęło art. 134 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołań skarżącego. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co prawda przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego jednak niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Powyższy przepis obliguje zatem organ m.in. do zbadania wniesionego środka odwoławczego pod kątem jego dopuszczalności przed przystąpieniem merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego ujawnionego w aktach administracyjnych, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Kolegium stanęło na stanowisku, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania z uwagi na przyczynę o charakterze podmiotowym. Istnieje rozbieżność w orzecznictwie oraz doktrynie dotycząca konsekwencji stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Z jednej strony wskazuje się, że art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Jeżeli zatem wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; zob. także np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Z drugiej strony wskazuje się, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962; zob. także B. Adamiak [w:} B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 138 pkt 14). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z ocenę interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13, LEX nr 1582090). Współcześnie, poczynając od wprowadzenia do Kodeksu przepisu art. 61a, co miało miejsce z dniem 11 kwietnia 2011 r., dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Przepis art. 61a nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym. Należy uznać art. 134 k.p.a. za odpowiednik art. 61a w odniesieniu do postępowania odwoławczego, co oznacza, że jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego (tak słusznie Marek Pi9otr Przybysz w Komentarzu do art. 134 k.p.a., LEX). Kolegium w kontrolowanej sprawie stwierdziło, że interes przesądzający o przyznaniu statusu strony w postępowaniu z art. 26 ww ustawy o odpadach posiadają: posiadacz odpadów – ustalony zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 19 ww ustawy o odpadach, gdyż na posiadaczu ciąży ustawowy obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz władający powierzchnią ziemi, na której te odpady się znajdują, gdyż to ona na mocy art. 26 ust. 4 ww ustawy o odpadach jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, w przypadku gdy posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady. Pan B.S. nie jest żadnym ze wskazanych wyżej podmiotów. Nie posiada więc legitymacji do wniesienia odwołań od ww decyzji. Sąd nie podziela tego stanowiska. SKO błędnie uznało, że art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wyłącza możliwość udziału innych niż posiadacz odpadów stron postępowania. Definicja strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Tego rodzaju ograniczenie przewiduje art. 170 ustawy o odpadach, ale dotyczy on wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten stanowi regulację wyjątkową i nie może być interpretowany rozszerzająco. Za przedstawioną przez Kolegium wykładnią art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie przemawia również okoliczność, że przepis ten nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ ten musi być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. SKO nietrafnie a prori założyło więc, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie oddziaływać na działkę skarżącego, położoną w sąsiedztwie działek, na których znajdują się odpady będące przedmiotem nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że Sąd nie przesądza, że skarżącemu przysługuje status strony w przedmiotowych postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny SKO z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Natomiast brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie posiada statusu strony tylko w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 26 ustawy o odpadach (por. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OSK 64/22 czy z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK 2917/16). Błędna wykładnia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach legła u podstaw przyjęcia przez Kolegium oczywistego braku legitymacji skarżącego w sprawie , co przełożyło się na wadliwość rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Kolegium w ponownym postępowaniu przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ocenę interesu prawnego skarżącego wg wskazanych wyżej zasad. Źródłem tego interesu mogą być m.in. przepisy k.c. o własności i jej naruszaniu w postaci immisji, jak opisano to w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.