II SA/Rz 1802/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia organu od rozpoznania sprawy - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO"), po rozpoznaniu wniosku P.P. o wyłączenie Wójta Gminy [...] od udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia kategorii V na przejazd pojazdu nienormatywnego w związku z planowaną inwestycją, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") w pkt 1) wyłączyło Wójta Gminy [...] od rozpoznania sprawy, w pkt 2) wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Wójt Gminy [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę wnioskując o uchylenie rozstrzygnięcia i zarzucając naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Podkreśliło, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ który orzekał w I instancji, bowiem nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zdaniem Kolegium brak jest również innych przepisów, które uprawniałyby organ I instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane w tym przepisie decyzje, postanowienia inne akty, czynności oraz na bezczynność organów w określonych sprawach. Na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z dnia [...] października 2021 r. wydane w przedmiocie wyłączenia Wójta Gminy [...] od rozpoznania sprawy i jednocześnie wyznaczające Burmistrza Miasta i Gminy [...] do jej załatwienia. Sąd zauważa, że postanowienie objęte skargą nie należy do żadnej z wymienionych form działania administracji publicznej objętych kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 141 k.p.a., zażalenie na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 24 k.p.a. (dotyczący wyłączenia pracownika organu), czy też na podstawie art. 25 k.p.a. (dotyczący wyłączenia organu), nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Na postanowienie w przedmiocie wyłączenia bądź odmowy wyłączenia organu nie służy również zażalenie, gdyż w przypadku postanowień wydanych w trybie art. 24 i 25 k.p.a., przepisy ustawy nie przewidują zażalenia (oraz odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w razie wydania postanowienia przez samorządowe kolegium odwoławcze lub ministra). Tym samym postanowienie takie nie może stanowić podstawy kontroli legalności działalności administracji publicznej prowadzonej przez sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z 5 października 2006 r., sygn. II OSK 1221/06, postanowienie NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 1005/18 - CBOSA). Skoro zatem od tego rodzaju postanowień, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia, to w konsekwencji postanowienie takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. A zatem skarga w przedmiocie wyłączenia organu i wyznaczenia innego organu do rozpoznania sprawy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez Sąd. Bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu o prawie zaskarżenia do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania orzeczenia. Błędne pouczenie strony przez organ o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia dla złożenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 72/07), nie może także dawać stronie specjalnych uprawnień naruszających przepisy prawa (post. NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 230/97). Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę w niniejszej sprawie należało ocenić jako niedopuszczalną, gdyż dotyczącą aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto Sąd zauważa, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle powyższego uprawnienie do wniesienia skargi przez podmiot inny niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna (na warunkach dla niej określonych art. 50 § 1 in fine P.p.s.a.), może być oparte na interesie prawnym w jej wniesieniu, a przy braku tego interesu - na przyznanym przez przepis ustawy temu właśnie podmiotowi prawie do wniesienia skargi. Sąd zauważa, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (sprawa dotyczy zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego), jak i w przepisach k.p.a., P.p.s.a., ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czy jakiejkolwiek innej ustawy, brak jest przepisu który uprawniałby Wójta Gminy [...] jako organu I instancji czy organu uzgodnieniowego do zaskarżenia postanowienia wydanego w przedmiocie wyłączenia organu. Także i ta okoliczność przesądza o niedopuszczalności skargi. Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.