II SA/Rz 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Oleszycach z dnia 24 listopada 2023 r. nr LXX/444/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Oleszyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 2 w zakresie zwrotu "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Oleszyce". Rada Miejska w Oleszycach (dalej: "Rada") uchwałą z 24 listopada 2023 r. nr LXX/444/2023 ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Oleszyce. Stosownie do § 1 uchwały, ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) 24,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 12,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Oleszyce. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 30 listopada 2023 r., pod poz. 5254. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Rejonowy w Lubaczowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 w części dotyczącej udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w zakresie: " organizowanym przez państwową Straż Pożarną lub Gminę Oleszyce". Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 244) – dalej: "u.o.s.p.", poprzez ustalenie w § 1 pkt 2 uchwały ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Oleszyce, podczas gdy 15 ust. 1 u.o.s.p. nie ogranicza przyznawania ekwiwalentu za szkolenia lub ćwiczenia ze względu na ich organizatora. W konsekwencji zaskarżona uchwałą w sposób nieuprawniony, bez upoważnienia ustawowego, zawęża prawo do ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, a tym samym wychodzi poza zakres regulacji przekazanej gminie na podstawie przepisu kompetencyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie jako zasadnej. Rada nie była w stanie podjąć uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi, z uwagi na częstotliwość posiedzeń Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), która określa dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "cbosa", Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy, zawarte w art. 15 u.o.s.p., stanowiące, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 o.s.p.). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). Zasadnie w skardze Prokurator zarzucił, że przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w szczególności art. 15 ust. 1 i ust. 2, nie upoważniają rady gminy do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Z przepisu art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wynika, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie uznać zatem należy, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, bez względu na to kto jest jego organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w § 1 pkt 2 w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP uzależniając prawo do niego od rodzaju podmiotu, który organizuje działania lub akcje ratownicze, szkolenia czy ćwiczenia. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność zwrotu "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Oleszyce", co skutkuje przywróceniem legalności zaskarżonej ustawie z zakresem przedmiotowym delegacji do podejmowania aktów prawa miejscowego, o czym stanowi art. 15 u.o.s.p. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie wskazanym wyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.