II SA/Rz 225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły oraz unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze W dniu [...] października 2008 r. Zarząd Powiatu [...] podjął 2 uchwały: - Nr [...] – uchylającą uchwałę własną nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N., - Nr [...] –o unieważnieniu konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. przeprowadzonego w dniu [...] marca 2007 r. . Pierwsza z wymienionych uchwał została podjęta na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.), a druga na podstawie § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. . Nr 189, poz. 1855 ze zm.) Po przekazaniu tychże uchwał wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie [...], w dniu [...] marca 2009 r. wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia ich nieważności. W dalszej kolejności Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którym w oparciu o art. 76, art. 77, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 36 a ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r. stwierdził nieważność wymienionych na wstępie uchwał Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż głównym powodem podjęcia zakwestionowanych uchwał była skarga około 40 nauczycieli Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej (w skrócie RCEZ) na zaistniałe nieprawidłowości przy wyłanianiu komisji konkursowej do wyboru dyrektora szkoły. W ocenie organu nadzoru dokonany wybór przedstawicieli rad pedagogicznych RCEZ do komisji konkursowej w kontekście przedłożonych przez Zarząd Powiatu dokumentów uznać należy za prawidłowy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania bez wymaganej obecności 2/3 jej członków, 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Wojewoda wskazał, iż stanowisko Zarządu wyrażone w uchwale nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora RCEZ jest błędne. Treść § 8 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia wprost i bezpośrednio odnosi się do wystąpienia nieprawidłowości, które mogą zaistnieć w czasie przeprowadzania postępowania konkursowego, a nie w czasie prowadzenia czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania, takich jak wybory przedstawicieli rady pedagogicznej. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok NSA z dnia 3.07.2007 r. sygn. I OSK 593/07. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył imieniem Zarządu Powiatu [...] radca prawny A. S., domagając się jego uchylenia. W skardze Zarząd zakwestionował interpretację § 8 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r. zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazał, że literalna wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozostawia wątpliwości, że nieprawidłowości, które wystąpiły przy powołaniu komisji konkursowej są nieprawidłowościami postępowania konkursowego, a więc tymi, o których stanowi § 8 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r. Mogły zatem one być podstawą dla unieważnienia konkursu przez Zarząd. Na poparcie tych twierdzeń, pełnomocnik strony skarżącej powołał się na postanowienie WSA w Olsztynie z 15.01.2008 r. sygn. akt II SA/Ol 1007/07, z którego wynika, że uchwała rady pedagogicznej szkoły w przedmiocie wyboru członków komisji konkursowej jest czynnością podjętą w trakcie postępowania mającego na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły lub placówki. Skarżący podniósł, iż organ nadzoru nie wskazał w swym rozstrzygnięciu powodów jego wydania, a to uniemożliwia stronie przedstawienie poglądów w tym zakresie. Ponadto [...]i Kurator Oświaty, na prośbę Starosty [...], wyraził pozytywną opinię w przedmiocie odwołania dyrektora wskazując jako podstawę tej opinii fakt podjęcia uchwały unieważniającej konkurs na dyrektora RCEZ. Z uwagi na to, że kurator wykonuje w imieniu Wojewody zadania i kompetencje w zakresie oświaty, to po otrzymaniu uchwał Zarządu powinien był przekazać je Wojewodzie w celu wszczęcia postępowania nadzorczego. Tymczasem [...] Kurator Oświaty w R. zaakceptował fakt unieważnienia konkursu i przyczyny tego unieważnienia. Strona skarżąca wywodzi, że skoro uchwały Zarządu wpłynęły do [...] Kuratora Oświaty w R. [...].01.2009 r. to termin do stwierdzenia ich nieważności przez Wojewodę [...] upłynął [...].02.2009 r. Tym samym Wojewoda wynikający z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym termin do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w całości lub w części - 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo ustosunkował się do postanowienia WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Ol 1007/07, stwierdzając, że to orzeczenie zapadło w innym stanie faktycznym. Z uwagi na to, iż przepisy prawa nie określają sposobu przeprowadzenia wyborów przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej, a w szczególności, iż taki wybór powinien nastąpić w głosowaniu tajnym, to Zarząd nie miał uprawnień, aby uznać, że istnieje przesłanka do uchylenia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej. Wojewoda odpowiadając na zarzut nie wskazania w rozstrzygnięciu powodów stwierdzenia nieważności uchwał wyjaśnił, że powody te zostały przedstawione na stronach nr 2 i 3 rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasygnalizowano także, iż uchwała uchylająca uchwałę w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora RCEZ i uchwała unieważniająca konkurs na dyrektora placówki zapadły po upływie półtora roku od przeprowadzenia konkursu. W tym okresie czasu doszło pomimo istnienia uchwały o powołaniu komisji konkursowej do powołania nowej komisji konkursowej i przeprowadzenia nowego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, co zakończyło się wybraniem innego kandydata i powierzeniem mu stanowiska dyrektora szkoły. Z tej przyczyny organ nadzoru był zobowiązany do łącznego zbadania w trybie nadzoru zarówno uchwały nr [...] jak i uchwały [...], jako ściśle ze sobą powiązanych. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Rz 450/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Zarządu Powiatu [...]. W jego motywach wskazał na istotę sporu pomiędzy Wojewodą [...] a skarżącym Zarządem Powiatu [...] sprowadzającego się do odmiennej interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty, a także przepisów wykonawczych do tej ustawy regulujących postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Skład orzekający podzielił stanowisko organu nadzoru o istotnym naruszeniu przez Zarząd Powiatu [...] przepisów art. 36a ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23.10.2003r., a tym samym o braku podstaw do wydania przez organ powiatu uchwał z [...] października 2008 r. nr [...] oraz nr [...]. Zdaniem Sądu należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę polegające na powołaniu komisji konkursowej oraz samo postępowanie konkursowe, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu na to stanowisko. Zostało ono uregulowane przepisami rozporządzenia w sprawie konkursu, a organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania jest komisja konkursowa. O właściwości tego organu świadczy treść § 4 ust. 1 ab initio rozporządzenia dnia 23.10.2003 r., według którego komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe (...). Jeżeli komisja konkursowa nie zostanie powołana, to nie można też mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego. W związku z tym powołanie komisji konkursowej nie jest czynnością postępowania konkursowego w znaczeniu przyjętym w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu. Środki nadzorcze przewidziane dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę w § 8 ww. rozporządzenia mogą być podejmowane jedynie wobec czynności komisji rozpoczętych zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nieprawidłowości w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu podjęte przed rozpoczęciem postępowania konkursowego przez Komisję, nie mogą decydować o unieważnieniu konkursu i zarządzeniu ponownego jego przeprowadzenia na podstawie § 8 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie są to czynności postępowania konkursowego. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. I OSK 593/07, w którym wskazano, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r., dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego przekroczenia terminu na stwierdzenie nieważności uchwał, Sąd uznał, iż jest on niezasadny. Zgodnie z literalną treścią art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, termin na wszczęcie postępowania nadzorczego rozpoczyna się w dniu doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Natomiast według art. 76 ust. 1 tej ustawy organem nadzoru nad działalnością powiatu jest Prezes Rady Ministrów, wojewoda a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zarówno ten przepis ustawy o samorządzie powiatowym, jak również pozostałe przepisy ustrojowe nie określają kuratora oświaty organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, a w związku z tym termin na stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu Powiatu [...] nie rozpoczął się w dniu [...] stycznia 2009 r. Na podstawie przesłanych do Sądu akt ustalono, że zakwestionowane uchwały zostały doręczone Wojewodzie w dniu [...] marca 2009 r., więc wydając w dniu [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcie nadzorcze zmieścił się on w terminie ustalonym w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na skutek skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji podniósł, iż należało wyjść poza literalną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r. i przyjąć, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w przepisie § 8 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem Zarządu Powiatu [...] uchybienia podczas wyłaniania komisji konkursowej miały wpływ na wynik postępowania konkursowego i mogły stanowić podstawę dla unieważnienia konkursu. Sąd II instancji uznał, iż pogląd ten zasługuje na aprobatę w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość unieważnienia konkursu z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. Jednocześnie skład orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 593/07, powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sądu I instancji, w którym przyjęto, że nieprawidłowości o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23.10.2003 r. mogą dotyczyć postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej. Reasumując NSA uznał, iż Sąd I instancji w wydanym wyroku dopuścił się naruszenia art. 36 a ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze poddane już bowiem było kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2009 r., II SA/Rz 450/09, a sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność dwóch uchwał Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] października 2008 r.: - uchylającej uchwałę własną w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. oraz unieważniającej przeprowadzony konkurs. Zaprezentował przy tym pogląd, że ewentualne nieprawidłowości przy wyłanianiu komisji konkursowej do wyboru dyrektora szkoły nie stanowią okoliczności skutkujących unieważnieniem konkursu, wymienionych w § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855 ze zm.) Wskazane w tym przepisie "inne nieprawidłowości" zaistnieć muszą w czasie przeprowadzania postępowania konkursowego, a nie w czasie prowadzenia czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania, takich jak wybory przedstawicieli rady pedagogicznej. Przepis § 8 cyt. rozporządzenia stanowi, ze organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia ofert, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków, 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Podkreślając swoje związanie wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/09, Sąd nie aprobuje zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu i stwierdza, że sformułowanie "postępowanie konkursowe", o którym mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zatem zarówno postępowanie sensu stricte prowadzone przez komisję konkursową, jak również wszelkie czynności związane z prowadzeniem postępowania zmierzającego do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki, począwszy od ogłoszenia o konkursie i powołania komisji konkursowej. Z tego względu "inne nieprawidłowości", o jakich mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia, mogące skutkować unieważnieniem konkursu, należy także odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Jak podkreślił NSA, ewentualne nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu, a pogląd utrzymujący, że uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu byłby sprzeczny z zasadą praworządności. W rozpatrywanej sprawie fakt nieprawidłowości polegających na niezachowaniu wymogów tajności głosowania nad wyborem przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej został zgłoszony przez członków Rady Pedagogicznej RCEZ w N. Fakt ten znalazł potwierdzenie w wyjaśnieniach członków Komisji Skrutacyjnej złożonych [...].10.2008 r.(załącznik nr 14) oraz w protokole z XXII sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...].11.2008 r. (załącznik nr 26). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w czasie wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej nie zapewniono wymogu tajności głosowania, a kontrowersje wzbudziła jedynie ocena tego faktu i jego wpływu na wynik konkursu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odniósł się do tej kwestii dwojako. Wskazał, że dokonany wybór przedstawicieli rad pedagogicznych RCEZ do komisji konkursowej w kontekście przedłożonych przez Zarząd Powiatu dokumentów uznać należy za prawidłowy. Jednocześnie też stwierdził, że ewentualne nieprawidłowości w wyłanianiu przedstawicieli rad pedagogicznych pozostają poza oceną organu nadzoru, bowiem art. 36 a ust. 5 i 5 b ustawy o systemie oświaty nie precyzuje trybu ich wyłonienia, jak również brak jest przepisów wykonawczych w tej kwestii. Biorąc pod uwagę treść analizowanego przepisu § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. stwierdzić wypadnie, że podstawą unieważnienia konkursu są wszelkie nieprawidłowości, które choćby potencjalnie mogły wpłynąć na jego wynik. Nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej niewątpliwie mogą mieć przełożenie na końcowy wynik konkursu, co podkreślił NSA w swoim wyroku. Z tego względu uprawnione jest stanowisko skarżącego, że wówczas, gdy zostaną dostrzeżone nieprawidłowości w powołaniu członków komisji, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, istnieją podstawy do unieważnienia konkursu oraz zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. W tej sytuacji pozbawiony podstaw jest zarzut organu nadzoru zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwały nim objęte zostały podjęte z naruszeniem art. 36 a ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Orzeczenie organu nadzoru o nieważności uchwały organu powiatu może być podjęte tylko wówczas, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co wynika wprost z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, a to skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym Sąd orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a.