II SA/Rz 226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Cz. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 226/10 U Z A S A D N I E N I E C. W. wnioskiem z dnia 12.12.2008r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłacenie należnego jego zdaniem równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 roku do 2008 roku. Do tego wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za wyżej wskazane lata. Pismem z dnia [...].01.2009r., Komendant Powiatowy Policji udzielił odpowiedzi na w.w. wniosek podając, że świadczenie nie należy się zainteresowanemu. C. W. wniósł odwołanie uznając w/w pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].01.2009r., za decyzję administracyjną i domagał się jej uchylenia i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 - 2008 roku wraz z odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji nie rozpatrzył odwołania zainteresowanego w trybie art.138 kpa, lecz udzielił odpowiedzi /pismo z dnia [...].02.2009 roku [...] /, w której podtrzymał stanowisko Komendanta Powiatowego Policji informujące o niemożności pozytywnego załatwienia wniosku z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego równoważnika. Następnie C. W. niezadowolony z załatwienia sprawy skierował za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji pozew do Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym domagał się: - zmiany decyzji pozwanego - Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].02.2009 roku doręczonej w dniu 20.02.2009r., - przywrócenia prawnie nabytego składnika świadczeń emerytalnych, rentowych wypłacanego w ciągu roku kalendarzowego - równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, - wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008 i następne wraz z odsetkami. Pismo to zostało przez Sąd Okręgowy przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, gdzie wyrokiem z dnia 15 października 2009 roku sygn. akt II SA/Rz 414/09 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 134 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa i zachodzi przesłanka z art.156 § 1 pkt 2 kpa nakazująca stwierdzenie jej nieważności. Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu odwołania C. W. w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy zaskarżony tym odwołaniem akt nosi cechy decyzji administracyjnej. "Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie jest to decyzja wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., zawierające prawidłowe pod względem prawnym uzasadnienie. Natomiast jeżeli uzna, że pismo Komendanta Powiatowego Policji stanowi decyzję, to wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a wybór rozstrzygnięcia prawidłowo uzasadni". Komendant Wojewódzki Policji rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności poddał analizie pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].01.2009r. Jak stwierdził, pismo to co prawda nie posiada w pełni formy decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie utrwaliło się przekonanie, że pisma zawierające minimum elementów decyzji administracyjnych należy traktować jak decyzje. Do takich niezbędnych elementów decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z uwagi na fakt, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji zawiera minimum elementów decyzji administracyjnej organ II instancji postanowił rozpatrzyć odwołanie C. W. Organ II instancji podał, że w odwołaniu C. W. wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...].01.2009r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 wraz z odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji ustalił na podstawie akt sprawy, że C. W. najpierw jako policjant, a następnie jako emeryt policyjny do 2005 roku pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości i ilości norm faktycznie mu przysługujących w tym okresie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał, że stosownie do art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wskazał, że podstawę wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowił przepis kompetencyjny wydany na podstawie delegacji ustawowej art. 91 ust. 2 w/w ustawy tj. § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz.919). W myśl tej regulacji przepisy rozporządzenia miały zastosownaie do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 roku, nr 8, poz.67 ze zm). Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienił rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 roku, nr 266, poz.2246). Zmiana dotyczyła m.in. uchylenia w rozporządzeniu z 2002 roku § 8 i § 9 ust. 2. Dlatego też od dnia 1 stycznia 2006 roku brak podstaw prawnych do dalszej wypłaty emerytowanemu policjantowi świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że prawo emeryta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wynika ani też nie wynikało z ustawy o Policji. Prawo to wynikało z przepisu Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. konkretnie z § 8 i § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Z § 9 ust.2 rozporządzenia wynikało, że organami uprawnionymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny były organy wskazane w § 9 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] uznał, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu C. W. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł C. W. W jej uzasadnieniu wskazał, że w art. 91 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. była zawarta delegacja do wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W § 8 rozporządzenie to aprobowało postanowienia § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP. Nr 76, poz. 708). Natomiast unormowania zawarte w obu tych aktach, a dotyczące emerytów i rencistów stanowiła ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U.53, poz. 214) odnosząc się do – art. 5 podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, - art. 25 ust. 2 dodatki do emerytur i rent oraz zasiłki i świadczenia pieniężne (...) przysługują do emerytury lub renty, o ile zostały przyznane na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie skarżącego centralny organ administracji rządowej w obu tych aktach zachował zasadę ochrony prawnej praw nabytych- art. 2 Konstytucji RP; ochronę własności wartości ekonomicznej świadczenia emerytalnego, rentowego- art. 64 Konstytucji; ochronę zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego- art. 67 Konstytucji. Skarżący podał, że od dnia 30.04.2002r. po przejściu na emeryturę do 1.01.2006r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego na niezmienionym poziomie. Równoważnik ten pobierał w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) z terminem obowiązywania od 1 stycznia 2006r. tj. 3 dni (vacatio legis); uchylono z pominięciem zasad ochrony praw nabytych: art. 2, art. 64 i 67 Konstytucji i naruszeniem przepisów p.p.s.a., a także legislacyjnych. Skarżący wskazał, że rozporządzenie z dnia 28.12.2005 r., na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji, nie przewiduje uregulowań w zakresie losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Wyłącznie w przypadku gdy znowelizowane przepisy taki skutek przewidują /cyt. postanowienie NSA I OSK 953/07/ możliwe byłoby uchylenie decyzji. Samo uchylenie podstawy prawnej nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanej w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Decyzje te wiążą nadal mimo, że przestała istnieć bądź zmieniła się podstawa prawna. Ponadto nie zostało wykazane ani dodatkowo nie uzasadniono, że cofnięcie wcześniej przyznanych uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego leży w interesie społecznym lub leży to w interesie strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, iż organ II instancji wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15.10.2009 r. Prawidłowo ocenił, że mimo wyraźnych mankamentów w tym zakresie pismo Komendanta Powiatowego Policji jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera minimum elementów, które decyzja powinna zawierać, a to: oznaczenie organu administracyjnego, który ją wydał, jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Komendant Wojewódzki Policji rozpoznał też merytorycznie odwołanie C. W. w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Z akt administracyjnych wynika, że od 1986 r. C. W. corocznie składał oświadczenia mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...].05.1998 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji w [...] działając na podstawie art. 91 ustawy o Policji przyznał skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 7 norm zatrudnienia. Wypłata równoważnika miała następować i następowała corocznie, a jego wysokość każdorazowo wynikała z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2005 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zmienił z dniem 1.01.2005 r. decyzję z dnia [...].05.1998 r. w ten sposób, że: - z powyższą datą cofnął uprawnienia do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 7 norm zatrudnienia, - ustalił z dniem 1.01.2005 r. C. W. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 7 norm zatrudnienia z uwzględnieniem członków rodziny, takich jak: wnioskodawca, jego żona, córki M., E. i S., oraz synowie T. i A. Równoważnik miał być wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalana każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Jako podstawę wydania decyzji organ podał art. 91 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, a także § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego /Dz. U. nr 100, poz. 919/ oraz art. 163 k.p.a. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].03.2006 r. Komendant Rejonowy Policji w [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [....].03.2005 r. przyznającą równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z dniem 1.01.2006 r. Jako podstawę wydania tej decyzji podano przepisy art. 163 k.p.a. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r. W uzasadnieniu organ odwołał się do wcześniejszej decyzji, w oparciu o którą skarżącemu jako emerytowi Policji /od 30.04.2002 r./ wypłacany był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 7 norm, który był wypłacany do dnia 31.12.2005 r. W związku ze zmianą w/w rozporządzenia według Komendanta Powiatowego emeryci i renciści policyjni utracili prawo do tego równoważnika z dniem 1.01.2006 r. Z akt administracyjnych wynika także, iż od żadnej z w/w decyzji C. W. nie składał odwołania, a więc wszystkie zyskały walor ostatecznych. Z powyższego wynika, że według organu od dnia 1.01.2006 r. skarżący jako emeryt policyjny utracił prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wobec uchylenia przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., a więc konkretnie przepisów właśnie dotyczących emerytów policyjnych. Tak więc wobec wyżej cytowanej treści decyzji z dnia [...].03.2006 r. decyzja z dnia [...].03.2005 r. nr [...] stała się decyzją "terminową" obejmującą tylko rok 2005 r. Organ bowiem uchylił ją z dniem 1.01.2006 r. W dniu 12.12.2008 r. C. W. złożył wniosek, w którym powołał się na ustawę o Policji i swój status emerytowanego funkcjonariusza, wniósł o wypłacenie należnego – w jego ocenie – równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, którego został – jak podał – bezprawnie pozbawiony w 2006 r. Powołał się przy tym m. in. na nabyte i ustawowo przysługujące mu uprawnienia oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzję. W uzasadnieniu tego wniosku przytoczył wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.02.2007 r. sygn. IV SA/Gl 434/06, którym stwierdzona została nieważność decyzji właściwego komendanta policji oraz wydany w tożsamym przedmiocie wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r. sygn. I OSK 953/07. Wreszcie powołał się na swoje prawa nabyte w zakresie dotyczącym tegoż równoważnika. Wraz z wnioskiem złożył 3 oświadczenia dla potrzeb ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Tak więc w stanie faktycznym niniejszej sprawy po uchyleniu z dniem 1.01.2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...].03.2005 r., co nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...].03.2006 r., decyzja nr [...] z decyzji nieograniczonej terminem stała się decyzją, która obowiązywała do 31.12.2005 r. Decyzja ta nie została więc całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, bo pozostał okres od 1.01.2005 r. do 31.12.2005 r., kiedy to decyzja miała moc wiążącą. Wbrew stanowisku skarżącego od 1.01.2006 r. nie istnieje decyzja, która ustalałaby jego uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za wskazywane lata. Powoływane przez C. W. wyroki NSA oraz WSA w Gliwicach dotyczą konkretnych spraw, w których zostały wydane i nie oznaczają, że wszystkie decyzje organów policyjnych wydane w analogicznych sprawach są nieważne z mocy samego prawa. W każdej takiej podobnej sprawie należy bowiem wszcząć stosowną procedurę administracyjną, np. o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji, która w ocenie strony została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero w powyższym postępowaniu kwestionowana decyzja może zostać poddana analizie pod takim kątem przez organy, a w razie gdyby strona nie była zadowolona z wydanych w w/w postępowaniu decyzji, po wniesieniu skargi – przez sąd administracyjny. Dopóki jednak decyzja z dnia [...].03.2006 r. nie została w żaden sposób wzruszona, to stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. ma moc wiążącą zarówno dla organów administracyjnych jak i sądu. Przepis ten stanowi, że decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane bądź może nastąpić stwierdzenie ich nieważności albo wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. W tym kontekście nie można traktować równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 jako należnego dodatku do emerytury policyjnej skoro według aktualnego stanu za w/w lata nie został on przyznany. Co prawda decyzją z dnia [...].03.2005 r. został taki równoważnik przyznany bezterminowo, ale wobec uchylenia tej decyzji z dniem 1.01.2006 r. ostatecznie przysługiwał on tylko za 2005 r. Zarzuty składane przez skarżącego w zakresie vacatio legis zmiany rozporządzenia MSWiA z 2002 r. dokonanej od dnia 1.01.2006 r. i ochrony praw nabytych nie mogą być więc uwzględnione w niniejszym postępowaniu, albowiem dopóki nie zostanie wzruszona decyzja z dnia [...].03.2006 r., to zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jako decyzja ostateczna ma ona moc wiążącą. Brak więc było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.