II SA/Rz 414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji II SA/Rz 414/09 Uzasadnienie Cz. W. wnioskiem z 12.12.2008 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego w jego ocenie został bezprawnie pozbawiony, wraz z odsetkami od należnej kwoty głównej świadczenia. W uzasadnieniu swego wniosku powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15.02.2007 r. IV SA/Gl 434/06. Z akt sprawy wynika, że taki równoważnik był przyznany wnioskodawcy decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. z [...].03.2005 r. nr [...], która jednak następną decyzją nr [...] z [...].03.2006 r. została uchylona z dniem 1.01.2006 r. Komendant Powiatowy Policji w K. pismem z [...].01.2009 r. nr [...] w reakcji na wniosek Cz. W. odpowiedział, że wniosek ten nie może zostać załatwiony pozytywnie. W piśmie tym stwierdzono ponadto, że podstawę wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnia pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919, zwane dalej "Rozp. z 2002") rozciągające prawo do równoważnika na emeryta policyjnego. § 8 Rozp. z 2002 przewidujący takie rozwiązanie został uchylony przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633, zwane dalej "Rozp. z 2005"). W ocenie organu grupa emerytów policyjnych utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, o czym wnioskodawca został zawiadomiony decyzją z 27.03.2006 r. Przyznanie prawa do równoważnika nie może nastąpić na podstawie wyroku sądu administracyjnego, który nie dotyczył wnioskodawcy. W ocenie komendanta powiatowego policji § 8 Rozp. z 2005 jest zgodny z Konstytucją RP, a organy Policji nie mają prawa stosować przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego wobec emerytów i rencistów tej formacji. Za słusznością działania organu przemawiać ma, jego zdaniem, wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 27.10.2008 r., U 4/08, Dz.U. nr 196, poz. 1221). W konkluzji stwierdzono, iż "brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". Traktując pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. jako decyzję administracyjną Cz. W. wniósł od niej odwołanie, domagając się jej uchylenia oraz wypłacenia równoważnika pieniężnego ze remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. W ocenie odwołującego się podstawy wypłaty tego równoważnika zawiera ustawa o Policji, zaś przywoływana przez organ I instancji argumentacja ma pozostawać w sprzeczności z wyrokiem TK z 27.10.2008 r. Odwołujący się wywodzi ponadto, że odmowa wypłaty równoważnika godzi w prawa nabyte, w tym fragmencie odwołania przywołuje wyrok Sądu Najwyższego z 8.05.2003 r. "III R IV 69/03", a także "postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18.06.2008 r. I OSK 953/08". Wprawdzie orzeczenia te nie odnosiły się bezpośrednio do odwołującego się, ale dotyczyć mają sedna sprawy. Ponadto wskazano, że Rozp. z 2005 nie pociągać ma za sobą skutku w postaci cofnięcia dotychczasowych uprawnień, Cz. W. w tym fragmencie odwołania powołał się na wyrok NSA z 4.11.1998 r. I SA 660/98, Lex nr 44589, oraz przywołane już "postanowienie I OSK 953/08". W reakcji na wniesienie odwołania Zastępca Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. pismem z [...].02.2009 r. nr [...] wyjaśnił, że w sprawie w jego ocenie nie była wydawana decyzja administracyjna, "zatem brak jest podstaw do złożenia odwołania, a co za tym idzie rozpatrzenia pisma (odwołania) w trybie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszej części odpowiedzi na wniesione odwołanie przytoczono fragmenty pisma Komendanta Powiatowego Policji w K., eksponując przy tym, że art. 91 ustawy o Policji mówi o przysługującym prawie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego policjantowi, a nie emerytowi. Prawo do równoważnika dla emerytów policyjnych wynikało wyłącznie z § 8 Rozp. z 2002, skreślając ten przepis na mocy Rozp. z 2005, w ocenie udzielającego odpowiedzi, ta grupa dotychczas uprawnionych utraciła prawo do równoważnika za remont lokalu. Podzielono także słuszność stanowiska komendanta powiatowego policji, w aspekcie braku możliwości, aby podstawą wypłaty świadczenia był wydany w innej sprawie wyrok sądu administracyjnego. W konkluzji stwierdzono, że "biorąc pod uwagę powyższe po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy wynika, iż stanowisko organów mieszkaniowych Komendy Powiatowej Policji w K. nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów, a tym samym brak jest podstaw do podjęcia interwencji w Pana sprawie. Reasumując brak jest podstaw prawnych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". Odpowiedź doręczono Cz. W. w dn. 18.02.2009 r. W dn. 9.03.2009 r. Cz. W. wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. pismo skierowane do Sądu Okręgowego w Rzeszowie określone zarazem jako pozew oraz jako odwołanie od decyzji organu z [...].02.2009 r. nr [...], wnosząc o jej zmianę w całości, o "przywrócenie prawnie nabytego składnika świadczeń emerytalnych, rentowych wypłacanego w ciągu roku kalendarzowego – równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego", oraz o "wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i następne wraz z odsetkami ustawowymi". Postanowieniem z [...].04.2009 r. IV. U [...] Sąd Okręgowy w Rzeszowie Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie jako "organowi właściwemu" celem rozpoznania skargi Cz. W. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z dnia [...].02.2009 r., [...], a pismem z 20.05.2009 r. przekazano do WSA w Rzeszowie. W swoim "pozwie-odwołaniu" Cz. W. uznaje pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. za decyzję, podnosi iż jest ona bezpodstawna, albowiem nie odniesiono się "do istotnych aktów prawnych stanowiących usankcjonowane podstawy prawne wypłacanego corocznie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiącego jeden ze składników świadczeń uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami policjantowi emerytowi". Raz jeszcze powołano się na "postanowienie" NSA z 18.06.2008 r. I OSK 953/07. Cz. W. przytacza fragmenty aktów normatywnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o Policji z 1990 r., które w jego ocenie mają mieć istotne znaczenie w sprawie. Podaje, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego pobierał przechodząc na emeryturę, kwestionuje pozbawienie go tego uprawnienia, eksponując konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i prawo do zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Komendant Policji w Rz. w odpowiedzi na skargę Cz. W., której przedmiotem ma być pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z [...].02.2009 r. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę przytoczono stan faktyczny sprawy, eksponując iż obecnie równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom w służbie czynnej, a sama ustawa o Policji nie stanowi podstawy do przyznania prawa do takiego świadczenia. Rozp. z 2002 r. w aspekcie, w jakim przyznawało prawo do takiego świadczenia wykraczać miało poza granice upoważnienia ustawowego, tu przywołano wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2006 r. II SA/Wa 1689/06. Organ Policji nie podziela zarzutów skargi, albowiem z chwilą uchylenia § 8 Rozp. z 2002 odpadła podstawa prawna do wypłaty takiego świadczenia względem emeryta lub rencisty policyjnego. Zakwestionowano wywody skarżącego, jakoby równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego stanowił składnik uposażenia zasadniczego policjanta, względnie stanowił dodatek do emerytury o stałym charakterze. Podniesiono również brak środków budżetowych na wypłatę tego typu świadczeń dla policjantów-emerytów. Cz. W. w trakcie rozprawy podtrzymał swą skargę, wskazał że jego pismo jest w istocie skargą na decyzję, a on sam oczekuje decyzji przyznającej mu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia. Cz. W. uznaje pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z [...].02.2009 r. za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu (na marginesie zauważyć należy, iż organ nie jest tu uczestnikiem w rozumieniu Ppsa lecz stroną) określa przedmiot skargi jako pismo, ale z kolei wnosi o oddalenie skargi "w całości", a nie o jej odrzucenie. Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu skargi wymaga także rozstrzygnięcia odnośnie do formy aktu, podjętego przez Powiatowego Komendanta Policji w K. z [...].01.2009 r. nr [...]. Nie jest sporne, że skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, dołączając do wniosku tzw. oświadczenie mieszkaniowe. W odpowiedzi na ten wniosek w piśmie skierowanym do Cz. W. Komendant Policji w K. stwierdził m.in., że wniosek strony "nie może być załatwiony pozytywnie", konkludując ponadto, że "brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm., zwana dalej uPol) "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem prawa do równoważnika oraz trybu jego przyznawania normuje, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 91 ust. 2 uPol, Rozp. z 2002. W myśl § 9 ust. 1. cyt. Rozp. z 2002 "Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji, 2) Komendant Główny Policji dla: a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, b) komendantów wojewódzkich Policji, c) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz Komendanta Szkoły Policji w Pile, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, Komendanta Szkoły Policji w Katowicach i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, 3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, 4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów, 5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Oceniając kwalifikację aktu objętego skargą zważyć należy przede wszystkim na to, że zapadł on w wyniku wniesienia środka zaskarżenia określonego przez Cz. W. jako odwołanie od decyzji. W treści pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rz. z [...].02.2009 r. wykluczono, aby Komendant Powiatowy Policji w K. wydawał decyzję administracyjną, a z drugiej strony organ odwoławczy dokonał analizy sprawy pod względem merytorycznym i doszedł do przekonania, że stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w K. jest słuszne, "nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów", stwierdziwszy także, iż "reasumując brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu wniesienie odwołania od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela, wywodząc iż przedmiot zaskarżenia decyzją administracyjną nie jest, winien prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Taki zamiar pośrednio wyartykułował organ odwoławczy, skoro w treści zaskarżonego aktu stwierdził, że "brak jest podstaw do złożenia odwołania, a co za tym idzie rozpatrzenia pisma (odwołania) w trybie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego". Dalsza treść tego aktu wskazuje jednak, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny przedmiotu objętego odwołaniem i wyrzekł, że stanowisko zajęte przez Komendanta Powiatowego Policji w K. jest słuszne. W ocenie Sądu w zaskarżonym akcie znalazło się zatem rozstrzygnięcie noszące cechy decyzji opartej o dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a., a więc decyzji "utrzymującej w mocy" decyzję wydaną w I instancji. O przyjęciu tej kwalifikacji przesądza także forma zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się przekonanie, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA nr 9-10/1982, s. 351). Bezsporne jest, że wydał go organ administracji publicznej (na marginesie zauważyć należy, iż organem tym jest nie "Wojewódzka Komenda Policji", ale wojewódzki komendant policji), skierowany został do indywidualnie określonego adresata, zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w aspekcie uznania za trafne stanowiska organu I instancji), został podpisany przez osobę, działającą z upoważnienia organu. W tej ostatniej kwestii przekonuje o tym kopia upoważnienia dołączona do odpowiedzi na skargę, z której wynika, że insp. J. Z. został upoważniony m.in. do wydawania decyzji "w sprawach przyznawania i odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów, emerytów i rencistów oraz inne osoby uprawnione, równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego podejmowanych w pierwszej instancji oraz w postępowaniach odwoławczych". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazująca stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta zawiera bowiem dwa wykluczające się rozstrzygnięcia organu odwoławczego: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżona decyzja nie zawiera przy tym żadnej argumentacji w odniesieniu do tego, aby pismo Powiatowego Komendanta Policji w K. nie było zarazem decyzją administracyjną. Z tych względów i w tym zakresie uchybia normie art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do prawidłowego uzasadniania swego rozstrzygnięcia oraz art. 11 k.p.a., normującego zasadę ogólną przekonywania, z której wynika nakaz podania motywów swego orzeczenia. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej, albowiem przedmiot zaskarżenia w ocenie II instancji nie ma stanowić decyzji administracyjnej, wyklucza zarazem dopuszczalność badania pod względem merytorycznym sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie Cz. W. Wojewódzki Komendant Policji w Rz. w pierwszej kolejności rozstrzygnie, czy zaskarżony tym odwołaniem akt nosi cechy decyzji administracyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie jest to decyzja wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., zawierające prawidłowe pod względem prawnym uzasadnienie. O ile dojdzie do przekonania, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. stanowi decyzję, to wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a wybór rozstrzygnięcia prawidłowo uzasadni. Z tych względów działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że bezprzedmiotowe jest opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.