II SA/Rz 244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg J.K. jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 14 lutego 2012 r. M.K. a J.K. działająca przez opiekuna R.G. wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., zwróciły się do Starosty Powiatu [..] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych jako dawne działki nr ewid. 87, 88, 96 (które weszły w skład działek nr 399/9 i 2344) w [..]. Decyzją z dnia [..] marca 2013 r. Starosta odmówił żądanego przez strony zwrotu, jednak wskutek uwzględnienia odwołań M.K. i J.K. decyzją z dnia [..] maja 2013 r. Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [..] października 2013 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] odmówił wnioskodawcom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej aktualnie działkom o nr ewid. 32/25 i 32/23 stanowiących własność Gminy [..]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwana dalej ustawą, a także art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a. Organ I instancji ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [..] lutego 1969 r. Rep. A nr [..] /69 P.K. zbył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 2344 o pow. 0,3539 ha w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W umowie nie określono celu nabycia nieruchomości, choć powołano się na decyzję lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1967 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [..]. Wobec tego podjęto próbę odnalezienia dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie celu nabycia nieruchomości. Z powodu ich braku dopuszczono na te okoliczności dowód z przesłuchania świadków. W toku postępowania ustalono, że celem nabycia przedmiotowej działki była budowa Ośrodka Rekreacyjnego "[..]" w [..] i cel ten został zrealizowany. Dokumentacja fotograficzna i wycinki prasowe wskazują, że ośrodek funkcjonował co najmniej od 1976 r. Ponadto w 1973 r. podjęto inicjatywę dalszej rozbudowy ośrodka, tak więc prace nad realizacją inwestycji musiano podjąć przed tą datą. Dawna działka nr 2344 od strony zachodniej zajęta jest pod drogę gminną – ul. S. (obecnie działka 32/23). Pozostała część działki stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (działka 32/25), część dawnego Ośrodka. Na gruncie stwierdzono fragmenty dawnego ogrodzenia, rosnące drzewa iglaste i liściaste. Obecnie na terenie zalewu prowadzone są prace rewitalizacyjne. Wobec tego uznano, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. i M.K. zarzuciły naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w ich ocenie sporny teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Wskazały, że w zaskarżonej decyzji nie podano precyzyjnie, jaki był cel wywłaszczenia. Ustalenie takiego celu nie jest również możliwe na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, podobnie jak faktu realizacji inwestycji na spornym terenie. W ich ocenie teren ten nie został we właściwym czasie odpowiednio zagospodarowany, a realizacja pewnych inwestycji, takich jak budowa alejek, rozpoczęła się dopiero w 2013 r., ponieważ wcześniej na tym terenie nie istniała żadna architektura. Materiał zdjęciowy wskazuje, że teren działki nie był zagospodarowany, m.in. linia drzew wskazuje, że są to nasadzenia samoistne, a nie planowe. Ponadto, nawet po przyjęciu, że Ośrodek w jakiejś części został zrealizowany, to nie obejmował on terenu, który jest przedmiotem żądania zwrotowego. Z posiadanej przez strony wiedzy wynika natomiast, że sąsiednie działki o nr 378 – 390 zostały już zwrócone uprawnionym podmiotom. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczynie są następcami prawnymi P.K., który w 1969 r. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 2344. W akcie notarialnym nie określono celu nabycia nieruchomości, choć powołano się w nim na decyzję lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1967 r. Na podstawie przeprowadzonych dowodów możliwe było ustalenie, że celem wywłaszczenia była budowa Ośrodka Rekreacyjno-Sportowego w [..] i inwestycję tę zrealizowano. Wobec tego odmowa zwrotu nieruchomości była zasadna. Wspólną skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły J.K. i M.K. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, art. 8 i art.10 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że rzeczoną nieruchomość wywłaszczono pod budowę Ośrodka Rekreacyjno-Sportowego i inwestycję tę rozpoczęto i zakończono w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem brak jest jednoznacznych dowodów świadczących o celu wywłaszczenia. To, że w okolicy powstał Ośrodek nie oznacza, że był on celem postępowania wywłaszczeniowego. Nie ustalono również, czego dokładnie dotyczyła decyzja lokalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1967 r. Organy natomiast podeszły do sprawy w ten sposób, że w pierwszej kolejności ustaliły, co zostało na przedmiotowym terenie zrealizowane, a dopiero później wywodziły z tego o celu wywłaszczenia. Ponadto, wszystkie zgromadzone dowody, w tym zeznania świadków mają nie odnosić się do działki objętej żądaniem zwrotu, lecz innych terenów sąsiednich, na których ulokowany jest Ośrodek. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć cel wywłaszczenia wskazany przez organy, to ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Ośrodek nie został w całości zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w terminie 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Niemniej, nieruchomość ta nie jest zabudowana w żaden sposób, znajdują się na niej dziko porośnięte drzewa. Organ zaś posługuje się pewnymi generalnymi ustaleniami, nie odnoszącymi się wprost do działki objętej żądaniem zwrotu. Tak więc w ocenie skarżących, jak dotychczas nie zebrano i nie rozpatrzono kompletnego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na mocy art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 244/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M.K., która nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcie, stała do rozpoznania tylko skarga J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga jest uzasadniona, ale nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznaje za uzasadnione. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) zwana dalej ustawą, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art.137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Przepis art. 216 ust. 1 ustawy stanowi, że przepisy rozdziału 6 Działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr 2344 o pow. 0,3539 ha położonej w [..] zostało wszczęte wnioskiem z dnia 14 lutego 2012 r. M.K. i J.K. - w imieniu której działał jej opiekun prawny R. G. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [..] lutego 1969 r. Repertorium A. Nr [..] /69 - umowa sprzedaży zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Mocą tej umowy P.K. sprzedał Skarbowi Państwa - Zakładom [...] im. [..] w [..] w pow. [..] nieruchomość nr 2344 o pow.35 a, 39m2 . Z § 3 pkt b) tej umowy wynika, że notariuszowi okazano: "lokalizację wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [..] z dnia [..] kwietnia 1967 r. nr L.dz. [..]". W akcie notarialnym brak jest stwierdzenia, na realizację jakiego celu publicznego została nabyta przez Skarb Państwa ww. nieruchomość. Organ I instancji podjął postępowanie wyjaśniające, aby ustalić cel wywłaszczenia. Sąd Rejonowy w [..] i Sąd Rejonowy w [..] poinformowały, że nie dysponują decyzją lokalizacyjną wymienioną w ww. akcie notarialnym. Zarząd Zakładów [...] "[..] " S.A. (następca prawny PP Zakłady [...] im. [..] w [..]) oraz Archiwum Państwowe Odział w [..] również podały, że nie dysponują taką decyzją. Organ przesłuchał na tę okoliczność świadków, tj. C.K. i A.S., a Gmina [..] przesłała do organu gazety samorządu robotniczego "[..] " z okresu od maja do lipca 1977 r., dokumentację fotograficzną z lat 70 przedstawiająca istnienie ośrodka "[..]" oraz kosztorysową część projektu budowy zbiornika wodnego, wykonaną w marcu 1973 r., które były uzgodnione w 1972 r. Przekazano również pismo skierowane do Ministerstwa Przemysłu Maszynowego o wyrażenie zgody na wywłaszczenie gruntów o pow. 16,91 ha w celu powiększenia istniejącego ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego, co potwierdza istnienie ośrodka w tym czasie i jego rozbudowę. Przedłożono też decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 1993 r., w której przekazano na własność Gminy [..] m.in. działkę nr 32/5 wraz z obiektami zlokalizowanymi na działce jako tereny ośrodka rekreacyjnego "[..] " na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków organ I instancji ustalił, że działka nr 32/5 stanowiąca teren ośrodka w wyniku kolejnych podziałów stanowi aktualnie działki nr 32/25 i nr 32/32. Wg zapisów w ewidencji gruntów działka nr 32/25 stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, a działka nr 32/23 stanowi drogę - ul. [..], która jest drogą gminną na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] czerwca 2013 r. Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwolił organ na przyjęcie, ze celem wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot zwrotem była budowa ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu kluczowym zagadnieniem dla niniejszej sprawy jest ustalenie celu, na jaki zostały wywłaszczone działki sprzedane Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia [..] lutego 1969 r. Z przywołanych przepisów, a w szczególności art. 136 ust. ustawy wynika, że cel wywłaszczenia musi być określony przed wywłaszczeniem, gdyż realizacja celu publicznego jest podstawą prowadzenia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, z tego też względu dla oceny celu wywłaszczenia będą wszystkie te dokumenty, które zostały wytworzone przed zawarciem umowy o sprzedaż nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Stanowisko sądów administracyjnych w tej sprawie jest jednolite. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak w sytuacji, gdy cel ten jest określony w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach regulacji z art. 137 ustawy - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (wyrok WSA w Warszawie z 7.02.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1440/12; LEX 1323497). W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowanym w art. 136 i nast. ustawy, zasadniczo niedopuszczalna jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspriopriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie (wyrok WSA w Poznaniu z 10.04.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 83/13; LEX nr 1317354). W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo wywiódł, że jest możliwe ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie art. 75 i nast. k.p.a., ale za niewystarczający Sąd uznał uzasadnienie powiązania sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu w okresie od 1973 r. do 1977 r. z przyczyną wywłaszczenia z 1969 r. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na przyjęcie takiej tezy i dlatego też argument skargi o określeniu celu wywłaszczenia na podstawie zagospodarowania terenu okazał się uzasadniony. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych pokazują luki postępowania wyjaśniającego, które zdaniem Sądu wymagają uzupełnienia o odpowiednie środki dowodowe, a następnie przeprowadzenie ich oceny w zgodzie z norma prawną określoną w art. 80 k.p.a. W szczególności Sąd uznaje, że zeznania świadka C.K., który stwierdza, że budowę akwenu wodnego według jego wiedzy rozpoczęto przed 1970 r. dla przeprowadzania prób silników wodnych przyczepnych do łodzi budowanych na podstawie licencji zakupionej w firmie szwedzkiej. Świadek ten stwierdza, że były wybudowane również dwa budynki w stanie surowym o nieokreślonym przeznaczeniu. Kwestia ta winna być wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż może mieć istotne znaczenie na wynik sprawy. Najprawdopodobniej wymagać to będzie zwrócenia się do aktualnego następcy prawnego dawnego przedsiębiorstwa, na rzecz którego w istocie nastąpiło wywłaszczenie, i w razie potrzeby sięgnięcie do archiwalnych dokumentów, które mogą być objęte klauzulą tajności ze względu na rodzaj działalności przedsiębiorstwa. Również pewne dokumenty związane z celem wywłaszczenia mogą znajdować się w dokumentacji dotyczącej kolejnego etapu wywłaszczenia, o który przedsiębiorstwo wystąpiło w 1973 r. do Ministerstwa Przemysłu Maszynowego przez Zjednoczenie Przemysłu Precyzyjnego w [..]. Sąd wskazuje na potrzebę zbadania zapisów w obowiązujących w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (ogólnych i szczegółowych) dla terenu objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości. Raz jeszcze należy podjąć próbę odszukania w archiwum Gminy [..] materiałów dotyczących określenia celu wywłaszczenia, a poszukiwania te należy zaangażować również aktualnego następcę prawnego dawnego przedsiębiorstwa, gdyż decyzję lokalizacyjną przy sporządzaniu aktu notarialnego w 1969 r. notariuszowi okazywali przedstawiciele dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] im. [..] w [..]. Należy też ustalić, gdzie są archiwizowane dokumenty byłego Ministerstwa Przemysłu Maszynowego i Zjednoczenia Przemysłu Precyzyjnego, gdyż tam właśnie zostało skierowane podanie o wyrażenie zgody na wywłaszczanie gruntów w 1973 r. Z akt administracyjnych nie wynika, czy taka zgoda w 1973 r. była wyrażona i czy doszło do dalszych wywłaszczeń terenów na ten cel. Kwestia winna zostać wyjaśniona, gdyż może przyczynić się do określenia celu wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, który w akcie wywłaszczenia nie został w ogóle określony. Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest aktualnego wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów określające ich aktualne przeznaczenie. W aktach administracyjnych znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, na której kolorem czerwonym zaznaczony jest kontur dawnej działki nr 2344. Zaznaczona jest też ulica [..] oraz działki wraz z numerami ewidencyjnymi położone po lewej stronie ul. [..]. Na podstawie tej mapy nie można ustalić, czy dawna działka nr 2344 aktualnie odpowiada części działek nr 32/25 i 32/23.Brak ten co do wskazania zakresu wniosku o zwrot nieruchomości należy uzupełnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Powyższe dowodzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalenie celu wywłaszczenia sprzed wywłaszczenia z 1969 r. W powyższych uwagach Sąd wskazał na pewne możliwe drogi dotarcia do materiałów źródłowych związanych określeniem celu wywłaszczenia, przepis art. 75 k.p.a. zawiera szeroki katalog środków dowodowych, z których może korzystać organ celem ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego. Ponadto akta administracyjne należy uzupełnić o aktualny wyrys i wypis z ewidencji gruntów nieruchomości, których zwrotu żąda skarżąca. Przepis art. 2 ustawy stanowi, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami i wymienia te "inne" ustawy. Użyte w tym artykule sformułowanie " w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i niewymienionych należy uznać za przepisy szczególne wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli regulują sprawy objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami odmiennie. Taką inną ustawą jest również ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg gminnych będącymi drogami publicznymi w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych (w tym gminnych) na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z mocy ustawy o drogach publicznych drogi te zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Sąd akceptuje stanowisko zajmowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej (por. wyrok NSA z 12.02.2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045; wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 317/14, LEX nr 1467857). Powyższe stanowisko uzasadnia precyzyjne określenie przedmiotu zwrotu żądanego przez skarżącą i pokazania na aktualnej mapie ewidencyjnej gruntów i budynków. Sąd wskazuje na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przez 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał podał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeżeli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7 - letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10 - letniego od 22 września 2004 r. (wyrok NSA z 24.06.2014r., sygn. akt I OSK 2876/12, LEX nr 1491096). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P.12/11 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1472) stwierdził, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości innymi słowy jednostka ta w ramach obowiązujących przepisów jest zarazem uprawniona i zobowiązana do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Normę prawną wynikającą z art. 137 ust. 1 ustawy należy aktualnie odczytywać z uwzględnieniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P.12/11, co do realizacji celu wywłaszczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego i z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P.38/11 w zakresie określenia początku biegu terminów, z upływem których ustawodawca wiąże spełnienie przesłanki uznania nieruchomości za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia. Z tych przyczyn za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi w zakresie przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 ustawy, gdyż wywłaszczenie nastąpiło w 1969 r. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decyzje obydwu instancji naruszają art. 145 § 1 pkt 1 lit c i w zw. art. 135 p.p.s.a wyeliminował z obrotu prawnego decyzje obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji podejmie działania do zgromadzenia materiału dowodowego, na podstawie którego można będzie ustalić z dużym prawdopodobieństwem, cel wywłaszczenia sprzed daty sprzedaży nieruchomości; włączy do materiału dowodowego aktualny wypis i wyrys z mapy ewidencji gruntów i budynków, na którym wrysuje granice nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot; dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku i wyda decyzje odpowiadającą warunkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.